8.2. Современная государственная и муниципальная финансовая политика

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления строят финансовую политику на подведомственной территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансо­вая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на других уровнях управления, этот факт обусловливает необходимость рас­смотрения ее особенностей на современном этапе.

Политика в области Важной составной частью финансовой политики Российской государственного Федерации на современном этапе является политика в области

^{социального} государственного социального страхования, которая связана

^{страхования} с функционированием государственных социальных внебюд­

жетных фондов, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности.

• упорядочение системы социальных пособий и льгот, которые должны получить адрес­ный характер, предполагающий их предоставление социально уязвимым слоям населения;

• сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов, которые зависят прежде всего от размеров страховых взносов, с целью обеспечения уров­ня пенсий, адекватного прожиточному минимуму, предоставления медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;

• использование механизма софинансирования социальных выплат за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что будет способствовать поддержанию ста­бильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению;

• применение методов финансирования учреждений социальной сферы по принципу «деньги следуют за потребителем», который предполагает введение подушевого финан­сирования, применение страховых механизмов мобилизации финансовых ресурсов в со­циальную сферу и использование государственного социального заказа;

• усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств государствен­ных социальных внебюджетных фондов.

Практическое осуществление указанных задач политики в области государственного социального страхования позволит обеспечить социальную стабильность общества и соци­альную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и последовательно реализовывать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции Рос­сийской Федерации.

Результаты В 2012 и начале 2013 г. бюджетная политика была направлена

реализации на решение социально-экономических задач, в первую очередь

^{бюджетной политики} поставленных в Указе Президента Российской Федерации ^{прошлых лет} от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государ­

ственной социальной политики», на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышение эффективности управления государственны­ми и муниципальными финансами.

Консолидированный бюджет Российской Федерации в совокупности с бюджетами госу­дарственных внебюджетных фондов в 2012 г. были исполнены с профицитом в 260,4 млрд руб. (0,42% ВВП), дефицит федерального бюджета составил 39,4 млрд руб. (0,06% ВВП). Совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния увеличился в 2012 г. на 970,4 млрд руб. и достиг уровня 4576,3 млрд руб. (7,3% ВВП). На финансово безопасном уровне сохранялся объем государственного и муниципального долга. Государ­ственный долг Российской Федерации составляет 6519,9 млрд руб. (10,4% ВВП).

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Последовательно выполнялись обязательства государства, в первую очередь социаль­ные, обеспечена макроэкономическая стабильность.

Федеральный бюджет на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформирован в соответствии с законодательно утвержденными правилами использования нефтегазовых доходов. Соблюдение этих правил обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономиче­ской конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях неста­бильной внешней конъюнктуры.

Правительством Российской Федерации проводится работа по созданию системы управления рисками изменения экономической ситуации.

В Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены поправки, обеспечивающие соз­дание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. На федеральном уровне впервые утверждены практически все государственные программы Российской Федерации.

В 2012 году продолжилась реализация комплексной реформы государственных и муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных учреждений. Расширилась практика формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг и предоставления субсидий на их выпол­нение.

Был реализован ряд предусмотренных налоговой политикой мер, направленных на улучшение качества инвестиционного климата.

Движимое имущество, принятое на баланс с 1 января 2013 г. в качестве основного средства, не признается объектом налогообложения. Реализуется план мероприятий по со­вершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклоне­нию от уплаты налогов. Проведены мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансо­вой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности.

Приняты решения по поэтапной отмене наиболее крупных налоговых льгот для есте­ственных монополий по налогу на имущество организаций.

В рейтинге Всемирного банка Россия поднялась с 105-го на 64-е место по удобству уплаты налогов. Комитет по налоговым вопросам ОЭСР признал российскую фискальную систему соответствующей требованиям ОЭСР

Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости бюджета Международного бюджетного партнерства. Создан единый портал бюджетной системы Российской Федера­ции, работающий в тестовом режиме.

Однако, несмотря на положительные итоги проводимой в Российской Федерации бюд­жетной политики, все-таки остается ряд важных нерешенных проблем.

1. Планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными.

Не удалось в полной мере обеспечить приоритезацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры.

2. Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики.

Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов.

3. Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу.

Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источни­ки которого не обозначены.

4. Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования.

5. Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не ут­верждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определе­ны предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров.

6. В сфере пенсионной реформы до сих пор нет главного — параметров пенсионной формулы.

Без решения этого вопроса нет определенности в объеме трансферта из федерального бюджета и роли Фонда национального благосостояния в обеспечении устойчивости пенси­онной системы.

7. Медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Во многом формальным остается использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных за­трат. Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется мето­дом «от достигнутого».

8. Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостоя­ния предлагалось создать Российское финансовое агентство. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтер­нативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов.

9. Возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты.

По итогам 2012 г. в 26 субъектах Российской Федерации, т.е. практически в каждом третьем субъекте, соотношение государственного долга и собственных доходов превысило 50%. Также наметилась тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов — падение объемов и доли расходов инвестиционного характера.

10. Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования эко­номического развития.

Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономи­ческого развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, т.е. в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

11. На низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование реше­ний, приводящих к новым расходным обязательствам.

Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия бу­дет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Россий­ской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

12. Достаточно часто эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, по­лучаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

13. Межбюджетные отношения не в полной мере настроены на стимулирование орга­нов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Высока зависимость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от финансовой по­мощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

14. Бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере долж­ным образом не раскрываются.

15. Не удалось избежать практики постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства.

Даже при улучшении условий налогообложения для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке биз­нес-планов.

Стратегические Ситуация в российской и глобальной экономике ставит бюджет-

задачи бюджетной ную политику перед новыми вызовами.

^{политики} Основанная на высоких темпах экономического развития

и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюд­жетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности.

В период быстрого экономического роста 2000—2008 гг. увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, по­скольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 1990-е гг.

Внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных до­ходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению. Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 г. экспорт вырос всего на 1,7%. Профицит торгового баланса практически не увеличился: 211,2 млрд дол. США по итогам 2012 г. (210,9 млрд дол. США в 2011 г.), а по отношению к ВВП снизился в 2012 г. с 11,1% ВВП до 10,4%. Это снижает возможности для роста доходный базы федерального бюджета за счет внешних источни­ков. А возможности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов за счет ненефтегазовых пока ограничены.

Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2% в 2004 г. до 46,1% в 2013 г., а его ненефтегазовый дефицит увеличился с 1,8 до 9,7% ВВП. Если в предкризисном 2007 г. при цене на нефть 69,3 дол. за баррель федеральный бюджет был исполнен с профицитом 5,4% ВВП, то в 2012 г. при цене на нефть 110,5 дол. за бар­рель — с дефицитом 0,06% ВВП.

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько сни­зилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения «длящих­ся» социальных обязательств — с другой.

В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджет­ных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение из­меримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по ре­ализации государственной социальной политики».

Механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надеж­ное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно — итоги реализации мер социально-экономической политики.

Необходимо уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать дости­жение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства. Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использова­ния бюджетных ассигнований.

В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить си­стему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Со­ответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых по­казателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмот­рением отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предприни­мательского и инвестиционного климата. За счет бюджетных средств не должны осущест­вляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наобо­рот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, свя­занные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образо­вание, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на дол­госрочный период, в которой были бы определены основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на сред­несрочный период в бюджетной стратегии должны быть определены предельные разме­ры бюджетных ассигнований по государственным программам (ключевым направлениям расходов). В рамках бюджетной стратегии можно будет конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государ­ства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отно­шений и повышению эффективности бюджетных расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы Российской Федерации на вы­зовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

При формировании бюджетной стратегии необходимо учитывать как действующие рас­ходные обязательства, так и те обязательства, возникновения которых можно ожидать на основе данных экономических и социальных прогнозов, оценки перспективного воз­действия внутренних и внешних экономических, социальных и иных факторов.

В бюджетной стратегии необходимо определить механизмы обеспечения связи между долгосрочными целями государственных программ, конкретными индикаторами их выпол­нения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

В краткосрочном периоде необходимо определиться с параметрами дальнейшего раз­вития пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения. Это важно прежде всего для граждан, поскольку от обоснованности действий в этой сфере непосредственно зависят возможности и условия обеспечения их прав. Но это важно также и для формирования благоприятного инвестиционного климата, поскольку от па­раметров пенсионной системы в значительной степени зависят стабильность и пред­сказуемость экономического и социального развития Российской Федерации, и прежде всего предсказуемость бюджетной политики. От определения параметров дальнейшего развития пенсионной системы зависят требуемый объем трансфертов из федерального бюджета и роль Фонда национального благосостояния в обеспечении устойчивости пен­сионной системы.

Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса.

В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информацион­ной системы «Электронный бюджет», в том числе ввести в эксплуатацию единый пор­тал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов — от федерального до посе­ленческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.

На всех уровнях управления следует регулярно публиковать (размещать в сети Интер­нет) брошюру «Бюджет для граждан». Это даст возможность в доступной форме информи­ровать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств.

Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить пред­ставление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффек­тивности расходов и целевом использовании средств.

Для выявления дополнительных резервов повышения эффективности федерального бюджета необходимо проводить экспертное обсуждение его проекта.

В 2014—2015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования.

Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов страте­гического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавли­ваться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повыше­ния эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.

Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механиз­мом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Федеральный бюджет, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации форми­руются в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с ос­новными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.

Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инстру­менты, в частности «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финанси­рования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Государственные программы должны устанавливать общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе под­готовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант — тот, который Правительство Российской Федерации считает обос­нованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.

В рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, дорабо­тать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с ре­альными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.

Исходя из этого, стратегическими задачами современной бюджетной политики явля­ются следующие:

• обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства:

— проект федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. формируется в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финан­сирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита. Поэтому Правительству Российской Федерации необходимо разработать бюджетную страте­гию Российской Федерации на период до 2030 г. и в случае необходимости внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития. При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на трехлетний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновре­менно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического раз­вития на три года и на период до 2030 г. являются несопоставимыми. Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных про­гнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации;

• ограничение использования нефтегазовых доходов, сориентированное на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при разумных прогнозных оценках стоимости нефти;

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

• оптимизация структуры расходов федерального бюджета:

— исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федераль­ного бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу при­оритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение по­ставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста. Основными резервами в настоя­щее время являются: 1) обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсион­ной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров; 2) активное использование механизмов частно-госу­дарственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные про­екты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе; 3) с учетом готовно­сти предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011—2020 гг.; 4) повышение адресности социальной поддержки граждан (для достижения максимального социального эффекта оказа­ние такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан); 5) проведение структурных реформ в социальной сфере; 6) повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оп­тимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государствен­ных служащих. При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направ­лениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований;

• координация долгосрочного стратегического и текущего бюджетного планирования:

— стратегическое планирование в настоящее время остается слабо увязанным с те­кущим бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регу­лирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государ­ственной политики, а также оценка всех расходных обязательств. Поэтому необ­ходимо оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые внутренние и внешние условия развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эф­фективных направлений государственной политики. Для разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется расширение горизонта и повышение надежно­сти экономических прогнозов, которые должны быть основаны на разумных оцен­ках конъюнктурных параметров и макроэкономических показателей, зависящих от бюджетных расходов. Нужно ввести четкие правила оценки объема действую­щих расходных обязательств и процедуры принятия новых расходных обязательств, предусмотрев повышение ответственности за достоверность их финансово-эконо­мических обоснований. При этом необходимо отказаться от практики занижения при рассмотрении новых инициатив их финансовой оценки с последующим еже­годным увеличением расходов по уже принятым и обоснованным решениям. Лю­бое предлагаемое новое решение должно быть проанализировано с точки зрения возможностей его финансового обеспечения и вклада в достижение стратегических целей развития страны;

• принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрач­ность пенсионной системы:

— первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулиро­вание граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение должно про­водиться с максимально широким привлечением профессиональных союзов, ра­ботодателей, общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам. Также необходимо подчеркнуть, что при создании Фонда национального благосо­стояния было продекларировано, что он предназначен в том числе для поддержа­ния устойчивости пенсионной системы. В настоящее время необходимо определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и каковы будут механизмы их использования. Необ­ходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осущест­вляться органами Федерального казначейства;

• разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций:

— в период кризиса государство оказало серьезную поддержку многим отраслям эко­номики и конкретным организациям, при этом различные меры этой поддерж­ки продолжают осуществляться и сегодня. Однако государственная поддержка на прежних льготных условиях не может предоставляться длительное время. Госу­дарство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспек­тивные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддерж­ки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно- частного партнерства. Необходимо в ближайшие годы обеспечить комплексный подход к формированию инновационной системы и инвестиционной среды в це­лом, создать условия для полного цикла развития инноваций, в том числе пу­тем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и прав собственности, устранения административных барьеров. Необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализато­ром для вложения средств частного сектора в те сферы и проекты, где одновремен­но с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение финансовых ресурсов субъектов хозяйствования. При этом предполагается более интенсивное использование механизма государственно-частного партнерства;

• создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры:

— Правительство Российской Федерации начинает размещение средств Фонда на­ционального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов разви­тия инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств. Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом слу-

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

чае нужно определить долю участия Фонда, которая позволяет разделить риски ре­ализации проекта с другими участниками. Процедура отбора таких проектов долж­на быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Будет сформирован банк инфраструктурных проек­тов, финансовая модель которых всесторонне проработана. При этом нужно макси­мально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы госу­дарственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за це­левым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопрово­ждения проектов;

• переход к формированию государственного (муниципального) задания на оказание го­сударственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе еди­ного перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения:

— для повышения доступности и качества оказания государственных (муниципаль­ных) услуг необходимо решить три задачи. Первая — законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципаль­ных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура и др. Уч­редители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведом­ственных учреждений. Вторая — создание единой методологии расчета норматив­ных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги. Третья — вклю­чение основных параметров государственного (муниципального) задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ. Таким образом, будет создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями раз­вития соответствующих отраслей для оценки качества и доступности услуг, предо­ставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, разви­тия конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций. Необходимо снять барьеры и ограничения, препятствующие доступу негосударственных органи­заций к оказанию государственных (муниципальных) услуг. Одновременно пред­ставляется необходимым расширять практику финансирования государственных (муниципальных) услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертифи­катов, образовательных кредитов и т.д. Остается актуальной задача по оптимиза­ции сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизо­вать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач;

• повышение качества человеческого капитала:

— никакая модернизация невозможна без квалифицированных специалистов, та­лантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессиональ­ного обучения. Необходимо стремиться к росту научного потенциала Российской Федерации, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и техно­логических разработок, привлечению и закреплению в ней молодежи. Помимо развития собственных научных школ следует уделять внимание привлечению вы­сококвалифицированных иностранных специалистов, а также способствовать повы­шению квалификации российских специалистов в зарубежных учебных заведениях. Серьезнейшее внимание должно быть уделено как образованию, так и улучшению здоровья граждан, формированию здорового образа жизни, созданию условий для повышения трудовой и творческой активности. В рамках формируемых государ­ственных программ должна быть продолжена работа по приоритетным националь­ным проектам, механизмы реализации которых доказали свою эффективность.

Налоговая политика Главное место в составе политики мобилизации денежных

средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации занимает налоговая политика. При этом необходимо отметить, что рост доходов должен быть обеспечен прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. Налоговая политика государства в долгосрочной перспективе должна быть наце­лена на обеспечение условий инновационного развития экономики: мотивирование про­изводства новых товаров, работ (услуг) и стимулирование спроса на них. Налоговая систе­ма должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции.

Налоговая система Российской Федерации должна быть конкурентоспособна по срав­нению с налоговыми системами государств, ведущих на мировом рынке борьбу за при­влечение инвестиций в национальные экономики. А для этого процедуры налогового администрирования должны стать максимально комфортными для добросовестных нало­гоплательщиков.

Развитие налоговой системы должно отвечать задачам диверсификации российской экономики. Поэтому налоговая нагрузка на несырьевые сектора экономики не должна по­вышаться по крайней мере ближайшие пять лет. Также в среднесрочной перспективе не­обходимо отказаться от корректировки ставок по основным налогам.

Необходимы также последовательные действия по предотвращению попыток уклонения от уплаты налогов. Налоговая нагрузка воспринимается болезненней добросовестными налогоплательщиками, когда другие работающие в тех же экономических условиях укло­няются от уплаты налогов. Дело не только в недополучении бюджетом доходов, которые могли бы быть использованы в интересах общества, но и в неравенстве условий экономи­ческой деятельности.

В связи с этим необходимо принять конкретные меры по противодействию уклонению от уплаты налогов, исходя из того, что при увеличении налоговых доходов (в результате осу­ществления этих налоговых мер) могут быть приняты решения о снижении существующей налоговой нагрузки.

В целях сокращения неоправданных административных издержек налогоплательщиков следует обеспечить упрощение налогового учета и возможность использования документов бухгалтерского учета при подготовке и представлении налоговой отчетности.

Необходимо также проинвентаризировать и оценить эффективность влияния на соци­альные и экономические процессы уже принятых налоговых и таможенных стимулиру­ющих механизмов. Нельзя допускать, чтобы их реализация была связана со сложными

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

процедурами, которые в большей степени носят перестраховочный характер и значительно осложняют экономическую жизнь организаций и повседневную жизнь граждан. Надеж­ность налогового контроля не должна ухудшать условий деятельности добросовестных на­логоплательщиков. Также сохраняется проблема с возмещением налога на добавленную стоимость. Предполагается оценить «затратность» такого администрирования как для на­логоплательщика, так и для государства, обратив внимание в первую очередь на избыточ­ность «оправдательных документов» и на предъявляемые к ним требования.

Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возмож­ны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми при­оритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повыше­ния качества налогового администрирования.

Политика в области Инструменты бюджетной политики должны быть нацелены бюджетных расходов на противодействие факторам нестабильности — высокой ин­фляции и бюджетному дефициту. Без этого невозможно улучше­ние предпринимательского и инвестиционного климата. Поэтому прежде всего необходи­мо крайне осмотрительно формировать политику расходов. В условиях высоких цен на нефть и газ на мировом рынке в бюджет поступают дополнительные доходы и возника­ет потенциальная возможность соответственно увеличить бюджетные расходы. Но дей­ствие этого фактора крайне нестабильно, и в случае ухудшения ситуации на мировом рын­ке может возникнуть угроза невыполнения бюджетных обязательств. Такого развития событий нельзя допустить.

Продуманная бюджетная политика в области расходов в совокупности с мерами денеж­но-кредитного регулирования, включая применение гибкого механизма формирования ва­лютного курса рубля, должна обусловливать низкую инфляцию, что в свою очередь должно способствовать переходу Российской Федерации на новый уровень развития, характери­зующийся большей устойчивостью к резкому воздействию внешних негативных факторов.

В период острой фазы мирового экономического кризиса в целях повышения возмож­ности для оперативного маневрирования бюджетными средствами было на время пре­кращено действие так называемого бюджетного правила, исключающего возможность использования доходов, получаемых в результате высокого уровня цен на нефть и газ, для осуществления текущих расходов. В настоящее время представляется целесообраз­ным возвратить действие этого правила, предусмотрев законодательное закрепление по­рядка использования нефтегазовых доходов, позволяющего в максимально возможной степени стимулировать экономический рост и страховать от резких колебаний на миро­вом рынке.

При планировании расходов федерального бюджета необходимо основываться на базо­вой, средней цене на нефть за пятилетний период с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения десяти лет. Предельные расходы федерального бюд­жета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на 1% валового внутреннего продукта.

В случае если фактическая цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные доходы следует направлять в Резервный фонд. Если же цена снижается, то для покрытия дефицита федерального бюджета следует направлять средства Резервного фонда.

После достижения нормативно установленного объема Резервного фонда дополнитель­ные нефтегазовые доходы должны направляться в Фонд национального благосостояния.

При этом часть этих доходов может использоваться для финансирования инфраструктур­ных и других приоритетных для Российской Федерации проектов. Представляется крайне необходимым до принятия решений о таком использовании средств Фонда национального благосостояния принять долгосрочное решение по развитию пенсионной системы и необ­ходимому резервированию средств Фонда национального благосостояния для поддержки ее устойчивости.

Необходимо сформировать эффективную систему управления рисками, позволяющую обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое реагиро­вание на них. Недостаточно реагировать на уже возникший кризис. Нужно научиться его прогнозировать и предотвращать. Для этого должна быть организована работа по постоян­ному мониторингу системных рисков, подготовке и реализации мер по их предотвращению и смягчению.

При подготовке проекта федерального бюджета Правительству Российской Федерации следует учитывать вероятность неблагоприятного для Российской Федерации развития внешнеэкономической ситуации. А для этого необходимо предусмотреть в пределах ут­вержденных в соответствии с бюджетными правилами параметров бюджета механизмы возможного перераспределения ресурсов для реализации дополнительных мер по под­держке отраслей экономики, рынка труда, отраслей социальной сферы и по социально­му обеспечению населения. При этом механизмы и инструменты антикризисной государ­ственной политики должны быть заранее проработаны. В случае резкого снижения цены на нефть на мировом рынке и ухудшения экономической ситуации должны быть заблаго­временно определены варианты возможной корректировки параметров бюджета.

В среднесрочной перспективе представляется необходимым повысить качество предо­ставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относит­ся к таким значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. От успешности действий в этих сферах непосредственно зависят условия жизни населе­ния. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо при­нимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал. Поэтому нельзя идти по пути механического наращивания бюджетных расходов в этих сферах. Несмотря на увеличение бюджетных расходов в последние годы, достигнутые результаты не удовлетворяют граж­дан. Причина состоит в медленном реформировании отраслей социальной сферы и в не­эффективной системе материального и морального стимулирования работников.

Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставля­ющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников.

Нормативно-правовая база для отказа от сметного финансирования учреждений и вве­дения новой системы оплаты труда уже создана. Теперь необходимо повсеместно внедрить ее и обеспечить практическую реализацию уже предусмотренного законодательством но­вого механизма финансирования государственных и муниципальных учреждений, а в са­мих учреждениях обеспечить переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от каче­ства и количества выполняемой им работы. Применение «эффективного контракта» также призвано повысить конкурентоспособность государства как работодателя на региональ­ных рынках труда и сопоставимость стоимости труда в государственном, муниципальном и частном секторах экономики.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Этапы перехода к «эффективному контракту» должны быть увязаны с конкретными структурными и институциональными изменениями в отраслях социальной сферы, на­правленными на повышение эффективности образования, науки, культуры, здравоохра­нения.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг недопустимо ориенти­роваться исключительно на возможности государственных и муниципальных учреждений. Если необходимая услуга может быть предоставлена за те же деньги и более качественно частными организациями, то у них ее и следует заказывать. Граждане должны иметь воз­можность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств. Осу­ществление структурных изменений наряду с финансированием из бюджетов всех уровней также должно привести к увеличению заработной платы работников социальной сферы.

Политика в области Стратегической целью политики в области межбюджетных отно- межбюджетных шений является расширение финансовой самостоятельности

^{отношений} субъектов РФ и муниципалитетов, возможностей их влияния

на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов.

Повышение уровня финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за счет собственных доходов — это предпосылка для повышения эффективности расходования региональных и местных налогов, увеличения стабильности и предсказуемости доходов региональных и местных бюджетов и создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогопла­тельщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предо­ставляемых государственных или муниципальных услуг, а следовательно, для повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики. Однако по-прежнему сохраняется острота про­блемы выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в связи с пред­усмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями.

Ключевой задачей в области межбюджетных отношений является расширение само­стоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном за­конодательстве права субъектов РФ определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В ближайшие годы предполагается завершить работу по распределению полномочий между уровнями власти и управления. Вместо практики делегирования субъектам РФ ис­полнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам РФ постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

Потребуется серьезная корректировка принципов предоставления межбюджетных трансфертов. Целесообразно перейти к предоставлению межбюджетных трансфертов пре­имущественно в виде дотаций бюджетам субъектов РФ, что обусловлено необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и повышения их ответственности за результаты деятельности. Заслуживает внимания идея укрупнения субсидий, предоставляемых субъектам РФ в рамках государственных про­грамм (в сферах совместного ведения). При этом предполагается на федеральном уров­не поставить перед получателями субсидий конкретные цели, контролировать результаты этой работы, а выбор способов их достижения предоставить получателям субсидий. Пред­ставляется целесообразным предусмотреть возможность оказания дополнительной финан­совой помощи субъектам РФ, активно содействующим развитию инновационного сектора экономики.

В настоящее время почти треть субъектов РФ перешла на формирование своих бюд­жетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В це­лях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование от­раслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию региональных и местных бюджетов программно-целевыми методами, предоставляя за счет средств федерального бюджета гранты на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обяза­тельств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой за­дачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую ква­лификацию и профессиональные достижения.

Одной из задач бюджетной политики является обеспечение выполнения плана поэтап­ной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приво­дит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачисле­нии на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить прежде всего эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому необходимо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтере­сованными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного само­управления.

Начиная с 2014 г. во всех регионах становится обязательным принятие бюджетов на три года.

В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализа­цию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Феде­рации от 7 мая 2012 г., должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, свя­занные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федера­ции и местными бюджетами.

Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обес­печены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.

Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъ­ектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных пара­метров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам Российской Федерации крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.