7.1. Содержание финансового регулирования, его формы и методы

мости государственного регулирования экономики. В настоящее

время все государства мира даже с наиболее либеральной эконо­

микой в той или иной степени воздействуют на экономические и социальные процессы.

Ш В зарубежных источниках применение денежно-кредитных методов связывают с проведением монетарной политики государства, а использование финансовых ме­тодов — с фискальной политикой

В кризисный и послекризисный период расширилась сфера применения финансовых методов почти во всех ведущих странах мира, в связи с этим в литературе разверну­лась дискуссия о временных и количественных границах такого вмешательства. Боль­шинство авторов признает, что значительное расширение финансовых (фискальных) методов не может продолжаться в течение длительного периода.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Ш Из курса макроэкономики студенты знают, что есть много противников государ­ственного финансового вмешательства в экономику — неоклассики, монетаристы, разделяющие их позиции политики.

содержание Государство, используя налогово-бюджетные методы, может из-

финансового менять объем финансовых ресурсов, концентрируемых у тех

^{регулирования} или иных организаций или домохозяйств, обеспечивая или бо­

лее быстрый рост, или сдерживание их увеличения. Таким об­разом, можно назвать два аспекта финансового регулирования: стимулирование и сдер­живание (рис. 7.1).

Финансовое регулирование — это воздействие на экономические и социальные про­цессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспро­порций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста фи­нансовых ресурсов в других.

Рис. 7.1. Составные части финансового регулирования

Из определения финансового регулирования можно вывести основные его направления и соответствующие им объекты. Нередко одной из причин экономического кризиса является перепроизводство в одной или нескольких отраслях. Поэтому государственное финансовое регулирование направлено на предотвращение возникающих при этом диспропорций.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

мерческом отношении проектов и т.п.^[71] Это направление государственного финансового регулирования наиболее актуально для стран, отстающих в технологическом развитии или осуществляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором эконо­мического развития является социальная стабильность, поэтому государственное финан­совое регулирование связано также с ее достижением.

Следовательно, основными объектами финансового регулирования выступают отрасле­вая структура экономики, ее территориальные пропорции, а также социальная структура (рис. 7.2).

Финансовое регулирование отраслевых пропорций характерно практически для всех стран мира. Чтобы избежать нарушения конкуренции, правительства разных стран воз­действуют не на отдельные организации или предпринимателей, а на отрасль или группу отраслей, создавая равные условия для тех, кто занимается данным видом деятельно­сти.

Необходимость финансового воздействия на территориальные пропорции (так на­зываемое выравнивание территорий) важно для стран, где в силу исторических тра­диций, климатических условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале от­дельных регионов. Например, промышленный север и аграрный юг в Италии и Ис­пании; южные районы и территории, находящиеся за Полярным кругом, в Норвегии, Швеции и Финляндии; восточные и западные земли Германии и т.д. В Российской Федерации дифференциация экономического потенциала различных регионов, чис­ленности населения, климатических условий также требует выравнивания территори­альных пропорций.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Важным условием социальной стабильности является широкий слой так называемого среднего класса, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политической и со­циальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике: снижается уровень мотивации к труду, следствием чего является снижение квалификации трудовых ресурсов и производительности труда.

Уровни Для федеративных государств актуальной задачей является вы-

государственного бор уровня государственного финансового регулирования —

Ф^{инансов}°го федерального или регионального. Преимущество федерального

^{регулирования} уровня — большой объем концентрируемых средств и возмож­

ность защиты от внешних факторов (экстерналий). Так, в 2008—2010 гг. именно феде­ральные (и центральные) правительства принимали антикризисные меры. С другой сторо­ны, органы государственной власти субъектов федерации, обладая меньшими по объему средствами (а нередко и меньшим набором финансовых инструментов), в большей степени приближены к объекту регулирования, обладают лучшей информацией, могут учитывать особенности данного региона.

Ш В настоящее время органы власти субъектов РФ крайне ограничены в наборе ин­струментов для государственного воздействия на экономические и социальные про­цессы в силу большой концентрации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Налоговые полномочия субъектов РФ ограничены возможностью варьировать став­ку по федеральному налогу на прибыль организации, зачисляемому в бюджет субъ­екта РФ, а также ставку по единому налогу при упрощенной системе налогообло­жения в заданных федеральным законодательством пределах; определять состав плательщиков и размер ставки по трем региональным налогам (в Москве и Санкт- Петербурге — еще и по двум местным налогам) в пределах верхней границы, уста­новленной федеральным законодательством. Представительные органы местного са­моуправления (а в Москве и Санкт-Петербурге — законодательные органы субъектов РФ) могут вводить единый налог на вмененный доход. Такая концентрация налоговых полномочий на федеральном уровне в России была не всегда. В 1990-е годы органы власти субъектов РФ обладали более широкими налоговыми полномочиями, но не­редко это приводило к нарушению закрепленного Конституцией Российской Феде­рации единого экономического пространства, созданию оффшорных зон, усилению экономических различий отдельных регионов.

Методы финансового Финансовые методы воздействия на экономику и социальные регулирования процессы можно разделить на две группы: бюджетные (различ­

ные формы бюджетных расходов, государственные и муници­пальные гарантии и др.) и налоговые^[72]. При осуществлении финансового регулирования возникает дилемма: какие методы использовать преимущественно? Большой объем бюд­жетных расходов требует изменения пропорций между объемами финансовых ресурсов органов государственной власти (местного самоуправления) и финансовых ресурсов пред­принимателей, что может отрицательно сказаться на общем уровне предпринимательской активности. Налоговые льготы увеличивают объем финансовых ресурсов, находящихся

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

в распоряжении субъектов хозяйствования, но при этом субъекты хозяйствования данное увеличение могут направить не на те цели, что предполагает финансовое регулирование. В отдельные периоды правительство прибегает и к тем, и к другим мерам.

CQ Следует отметить, что термин субсидирование в международных актах дается в более широкой трактовке, чем в законодательствах отдельных стран. Так, в до­кументах Всемирной торговой организации (Соглашение ВТО о субсидиях и ком­пенсационных мерах (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)) понятие «субсидирование» включает все методы государственной финансовой поддержки производителей товаров, работ и услуг, в том числе налоговые льготы.

Налоговые методы финансового регулирования включают: применение повышенной, пониженной и нулевой ставки налога; изменение налоговой базы; возврат налога или его части; применение пропорциональной, прогрессивной и регрессивной шкалы налогообло­жения; освобождение от уплаты налогов тех или иных лиц; отсрочки, рассрочки налоговых платежей, налоговые кредиты; введение специальных налоговых режимов для отдельных категорий плательщиков (например, для субъектов малого бизнеса) или в границах отдель­ных территорий государства (особых экономических зон).

Можно привести примеры использования налоговых методов государственного финан­сового регулирования:

варьирование ставки налога — российское налоговое законодательство устанавливает основную ставку налога на доходы физических лиц — 13%, но доходы, полученные в виде выигрышей в лотереях, конкурсах облагаются по ставке 35%;

воздействие на налоговую базу — во Франции налоговая база по налогу на прибыль уменьшается на расходы, если:

— в результате этих расходов произошло уменьшение чистых активов,

— они произведены в связи с хозяйственной деятельностью налогоплательщика и не связаны с неправомерным использованием руководством корпоративных фондов, если они учтены и документальны подтверждены;

воздействие на налоговую базу — налоговое законодательство разных стран (напри­мер, Испании) учитывает в виде вычетов, уменьшающих налоговую базу по налогу на при­быль, расходы на финансирование научных разработок на сумму, равную или превышаю­щую установленной законодательством;

возврат налога — в Китае возврат НДС (налога на добавленную стоимость) происходит только при экспорте товаров с высокой степенью переработки, при экспорте сырья такого возврата нет;

применение прогрессивной шкалы налогообложения — в большинстве стран подоход­ное налогообложение является прогрессивным — чем больше доход физического лица или домохозяйства, тем выше ставка налога;

освобождение от уплаты налога — российское налоговое законодательство предус­матривает заявительный характер освобождения от уплаты НДС при небольшом обороте субъектов малого бизнеса;

рассрочки и отсрочки налоговых платежей — в конце 2008 г. в Российской Федерации в качестве антикризисной меры было предусмотрено право сумму авансового платежа по НДС за квартал разбить на месячные платежи, в Великобритании — компаниям, наи­более пострадавшим в результате кризиса, были предоставлены отсрочки по НДС;

введение специальных налоговых режимов — упрощенная система налогообложения субъектов малого бизнеса применяется во многих странах, когда единый налог заменяет

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

группу налогов, уплачиваемых в рамках традиционной системы. Также известны примеры введения льготного режима налогообложения на территории особых экономических зон — в Китае, например, такие зоны обеспечили значительный прирост иностранных инвести­ций и выступили «локомотивом» развития всей экономики страны.

Отмена или введение налога влияет не только на объем финансовых ресурсов налого­плательщиков (соответственно изменяя отраслевые и социальные пропорции), но и на уро­вень обеспеченности финансовыми ресурсами отдельных территорий. В странах, где прак­тикуется закрепление за несколькими бюджетами поступлений от одного налога, отмена налога или изменение нормативов отчислений от этого налога изменит уровень бюджет­ной обеспеченности отдельных территорий.

СЗ Особым способом налоговые методы применяются в США, где используется даже термин «налоговые расходы». В этой стране практически нет нецелевых транс­фертов из федерального бюджета бюджетам штатов. Считается, что выравнивание бюджетной обеспеченности происходит через неограниченные права по введению региональных налогов (налогов штатов) и местных налогов, при этом расходы пла­тельщиков на уплату данных налогов являются налоговым вычетом при определении налоговой базы по федеральным налогам

С налоговым регулированием непосредственно связан такой метод государственной финансовой поддержки, как «ускоренная амортизация». Повышенные нормы амортизаци­онных отчислений уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль, а затем уменьшают налоговую базу по налогу на имущество.

СЗ Введение ускоренной амортизации при осуществлении капитальных вложений было предусмотрено в 2009 г. как антикризисная мера законодательством Испании и Нидерландов.

Законодательством разных стран по-разному классифицируются поступления от тамо­женных пошлин и сборов, а также отчисления на социальное страхование.

СЗ В США таможенные пошлины и сборы не классифицируются как налоги (как и в России с 2005 г.), а взносы на социальное страхование включены в состав на­логов, в ФРГ — наоборот. Но независимо от применяемой классификации данных обязательных платежей следует иметь в виду что здесь применяются те же методы, что и при налогообложении: пониженные или повышенные ставки (тарифы), осво­бождение от уплаты, отсрочки и рассрочки платежей.

К неналоговым методам финансового регулирования относятся различные формы предоставления бюджетных средств производителям товаров, работ и услуг, другим пу­бличным правовым образованиям (дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, бюджетные инвестиции, гранты и др.); государственные и муниципальные гарантии; го­сударственные и муниципальные заказы; государственные заимствования, социальные выплаты населению; бюджетное финансирование услуг, предоставляемых населению бесплатно.

Законодательством разных стран используются разные термины, обозначающие вы­деление бюджетных средств юридическим и физическим лицам.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Ш Бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено предо­ставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, не зарегистрированным как индивидуальные предпринимате­ли, для компенсации части затрат или недополученной прибыли при производстве товаров, работ или услуг. Бюджетные кредиты юридическим лицам в соответствии с российским законодательством — предоставление бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности за счет целевых иностранных кредитов.

Бюджетные инвестиции предполагают взносы за счет бюджетных средств в устав­ный капитал создаваемой или функционирующей организации, приобретение за счет бюджетных средств долевых ценных бумаг, а также выделение бюджетных средств на реализацию инвестиционных проектов, в том числе в рамках частно-государствен­ного партнерства. Определенным недостатком для рыночной экономики данного ме­тода финансового регулирование является увеличение доли государственной (муни­ципальной) собственности.

Межбюджетные трансферты другим публично-правовым образованиям (субъектам РФ, муниципальным образованиям) в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации включают дотации, субсидии субвенции. Субсидии, субвенции — целевые трансферты, дотации предоставляются без указания цели и (или) условий использования. Дотации являются методом выравнивания бюджетной обеспечен­ности соответствующего публично-правового образования, а субсидия — софинан- сирования конкретного расходного обязательства субъекта РФ или муниципального образования.

Бюджетные кредиты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации не включены в состав межбюджетных трансфертов, но также могут предо­ставляться другим публично-правовым образованиям.

Выделение бюджетных средств другим публично-правовым образованиям (межбюд­жетные трансферты) в экономической литературе и законодательстве отдельных стран могут называться грантами, целевыми или нецелевыми трансфертами и т.д. В отдельных странах широко применяются нецелевые трансферты, в других — только целевые.

Государственный (муниципальный) заказ является важным методом (инструментом) поддержки производителей товаров, работ и услуг, при этом бюджетные средства поступа­ют им как выручка от реализации. Производители при этом экономят на расходах на ре­кламу, других формах поиска потенциальных покупателей. Повышается деловая репутация исполнителей государственных (муниципальных) заказов. Нередко цена государственных закупок превышает рыночные цены на данную продукцию.

Например, превышение цены по государственным закупкам зерна над ры­ночной ценой в отдельных странах может составлять до 80% (в Новой Зеландии).

Порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации с 1 января 2014 г. регламентируется Федеральным за­коном от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Информацию о государственных (муниципальных) заказах в Российской Фе­дерации можно найти на сайте Федерального казначейства — или специализированном портале, посвященным государственным (муниципаль­ным) закупкам,

Государственные (муниципальные) гарантии не связаны непосредственно с предостав­лением бюджетных средств, но за счет снижения рисков могут влиять на ставку процента по банковским кредитам, размер страховых тарифов, уровень цен при заключении сде­лок на товарные поставки. Расходование бюджетных средств при предоставлении госу­дарственных (муниципальных) гарантий происходит лишь в случае невыполнения обяза­тельств лица, получившего такую гарантию. Данный метод финансового регулирования увеличивает объем государственных или муниципальных долговых обязательств, поэтому имеет количественные ограничения, определяемые общим объемом ограничений по таким обязательствам.

Государственные заимствования на основе выпуска государственных ценных бумаг яв­ляются методом регулирования финансового рынка. «Оттягивая» на покупку государствен­ных ценных бумаг временно свободные средства, поступившие на финансовый рынок, го­сударство может влиять на другие сегменты рынка: рынок корпоративных ценных бумаг, рынок межбанковских кредитов, валютный рынок.

Сметное или подушевое бюджетное финансирование учреждений, предоставляющих бесплатные для населения образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культу­ры, обеспечивает доступность таких услуг.

Отдельным объектам государственного финансового регулирования соответствуют свои методы. Основными методами воздействия на отраслевые пропорции являются налоговые методы, бюджетные субсидии и инвестиции, государственные (муниципальные) заказы, государственные (муниципальные) гарантии. Основные методы воздействия на террито­риальные пропорции — межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты. Социальные пропорции регулируются налоговыми методами, социальными выплатами, через бюджет­ное финансирование учреждений, оказывающих услуги в области образования, здравоох­ранения, культуры.