Задать вопрос юристу

О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА Трифонова О.М.

Управление федерального казначества Министерства финансов РФ по Алтайскому краю

Сложившаяся система межбюджетных отношений не устраивает никого — ни центр, ни регионы. Самое же главное в том, что она не устраивает граждан, которым государство, собирая немалые даже по мировым меркам налоги, оказывается не в состоянии не то, чтобы представить те или иные общественные услуги, но и даже элементарно платить зарплату за сделанную работу.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что сложившаяся система остро нуждается в реформировании. И такие попытки предприняты в принятой Правительством РФ Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г.

Целью Программы развития бюджетного федерализма является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели к 2005 г. необходимо: О расширить налоговые полномочия региональных и местных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

О закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе;

О сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100%- ных поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

О отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

О обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий; ликвидировать внутренние «оффшорные» зоны; ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Но не все положения Программы являются безупречными и могут быть подвержены критике. Так, в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. записано, что «целью Программы является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов». Это несомненно правильная постановка вопроса. Однако вызывают возражения методы, с помощью которых предлагается ее решать.

Во-первых, приведенные в Программе формулировки задач и принципов распределения налоговых полномочий по уровням бюджетной системы вполне соответ-ствуют общепринятому их пониманию в мировой практике. Но «работают» они в странах со сложившимся федеративным устройством и рыночной экономикой в принципиально иной структуре налоговой системы. В этих странах налоговые системы преимущественно ориентированы на прямое налогообложение с хорошо отработанными механизмами расчетов налогооблагаемой базы и правил уплаты и сбора этих налогов. Поэтому закрепление за уровнем субъекта Федерации такого налога, как налог на имущество, как правило, вполне достаточно для формирования его полноценного налогового потенциала. Соответственно в таких налоговых системах с достаточной отдачей может быть реализован и принцип экономической эффективности: «за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти». Автоматический перенос действия этого принципа в условия российской налоговой системы, как это предлагается сделать в Программе, по существу означает его полную недееспособность.

В условиях искаженной налоговой структуры аналогичным образом действуют, а точнее бездействуют и такие принципы, как мобильность налоговой базы, равномерность размещения налоговой базы, социальная справедливость. Однако в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. установка делается именно на эти принципы.

Вполне реализуемая и, более того, оправдавшая себя на опыте рыночной экономики идея «один налог — один бюджет» в России означает просто «перекачку» налогового потенциала страны в федеральный бюджет и фактический сброс дефицита консолидированного бюджета страны на региональный уровень. Именно эти механизмы активно задействованы в российской бюджетной политике последних лет и именно они заложены в основу Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.

В Приложении 2 к Программе приводится общая схема разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г., иллюстрирующая содержание тех механизмов, которые предполагается использовать для достижения поставленной цели.

Из вышеуказанной схемы следует, что в основном сохраняется действующая в настоящее время структура закрепления налоговых доходов по уровням бюджетной системы. А именно: все поступления от таможенных пошлин, НДС, акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили закрепляются за федеральным бюджетом.

Из той же схемы следует, что подоходный налог с граждан предполагается передать на региональный уро-вень. Однако само по себе это не решает проблем формирования их доходного потенциала.

Существенные изменения в Программе предусматриваются в перераспределении ресурсных платежей. Они заключаются в том, что существенно повышается централизация платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего по углеводородное сырью). Если раньше из этих отчислений в доход федерального бюджета поступало 25%, то предполагается увеличить эту долю до 80%; в региональный и местный бюджеты будут зачислять по 10% платежей в каждый.

С одной стороны, логика в таком нововведении есть, но это весьма абстрактная, оторванная от реальной российской действительности логика, поскольку неравномерно размещенные природные ресурсы, о которых идет речь, сосредоточены в России в основном в северных, труднодоступных территориях со сложными климатическими условиями. Только за счет ресурсных платежей здесь удается решать сложнейшие социальные задачи, от которых центр практически отказался ввиду отсутствия достаточных средств в федеральном бюджете. Именно в этих территориях в результате предлагаемых нововведений изымается около 20% собственного доходного потенциала.

Даже если Правительство предложит компенсировать эти потери за счет дополнительной финансовой помощи (пока эти компенсации в Программе не предусмотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже себя дискредитировавший способ «обратного движения финансовых потоков».

Возникает ситуация, при которой абсолютное большинство субъектов Российской Федерации становятся заложниками Министерства финансов РФ, не выполня-ющего обязательств федерального бюджета по оказанию помощи субъектам Федерации и по текущему финансированию федеральных расходов в регионах.

Поставленные же в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.

задачи сокращения дотационности и количества дотационных территорий, повышения заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории носят декларативный характер и не подтверждаются проработкой реальных механизмов их реализации.

В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. отмечается, что предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномо-чий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, — ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

О четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы;

О обеспечить самостоятельность региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов;

О сократить, а в перспективе и полностью ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты».

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие «расходные полномочия» — права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

О осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе, определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);

О обеспечивать их финансовыми средствами; О проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

О субсидиарность (принцип дополнительности финансирования вышестоящими уровнями власти);

О территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

О внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

О эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

О эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

В общем случае необходимо стремиться к закреплению трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».

В случае невозможности или нецелесообразности реализации данного принципа следует руководствоваться следующими подходами:

О обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции);

О расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, как правило, должны софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

О необходим законодательный запрет на принятие нормативно-правовых актов, возлагающих на более низкие уровни дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании.

Однако разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы не является самоцелью. Это двуединая задача, неразрывно связанная с адекватным распределением финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для реализации каждым уровнем бюджетной системы закрепленных расходных полномочий.

Как положительный факт следует отметить, что в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. в качестве ключевой задачи реформы межбюджетных отношений выделяется «предостав-ление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами».

Далее отмечается, что решаться эта задача должна путем разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов; сокращения «нефи-нансируемых федеральных мандатов».

Это, несомненно, необходимые, но явно недостаточные меры, поскольку они не обеспечивают сбалансированность расходных полномочий с финансовыми ресурсами региональных бюджетов.

Такая балансировка может быть достигнута только в результате разграничения налоговых полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов Российской Федерации соответствовал закрепленным расходным полномочиям. Только в этом случае может быть реализован основополагающий принцип бюджетного федерализма — самостоятельность каждого уровня бюджетной системы.

Иначе говоря, в Программе принцип самостоятельности бюджетных уровней трактуются только как обособление бюджетных прав, практически без оценки способности регионов к самообеспечению и саморазвитию.

Бюджетную же обеспеченность региональных бюджетов по-прежнему предполагается выравнивать за счет финансовой помощи, что «что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов». Именно такой подход заложен в основу действующих сегодня межбюджетных отношений и он в достаточной степени уже дискредитировал себя.

Как положительный факт следует отметить, что в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. указывается на то, что «необходимо стремиться к закреплению всех трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституци- онного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».

Таким образом, разграничение расходных бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может и не должно ограничиваться распределением статей расходов. Оно должно органически включать в себя и разработку процедур эффективного управления бюджетным процессом посредством установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов, обеспечивающих соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффек-тивных региональных и межрегиональных программ и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.

<< | >>
Источник: И.Н.Юдина. Финансовая система России: история и современность. 2003

Еще по теме О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА Трифонова О.М.:

  1. Реформа межбюджетных отношений: основные результаты реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 Г.
  2. Статья 58 в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ вступает в силу с 1 января 2006 года, а в отношении краев, областей и автономных округов, решение об объединении которых в новый субъект Российской Федерации принято референдумом, состоявшимся до 1 января 2005 года, - с 1 января 2009 года. Статья 58. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (в ред. Федерального закона от 26.04.200
  3. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ. БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Принят Государственной Думой 17 июля 1998 года. Одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 года, 1998
  4. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 11 января 2000 года № 28 О МЕРАХ ПО РАЗВИТИЮ СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 9.2. ФЕДЕРАЛИЗМ — ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО УСТ­РОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года Одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г.), 2004
  7. Миронов А. Н.. Конституция Российской Федерации 1993 года: смыслологический анализ. — СПб.: Роза мира, — 236 с, 2005
  8. Государственный бюджет Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года
  9. Статья 283. Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 27.12.2005 № 197-ФЗ)
  10. 3. Программы защиты и развития конкуренции в Российской Федерации
  11. Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
  12. Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте (в ред. Федерального закона от26.04.2007 № 63-ФЗ)
  13. Межбюджетные отношения н развитие бюджетного федерализма
  14. 11. Подлежат ли сотрудники органов внутренних дел постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения службы после вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (после 1 марта 2005 года)?
  15. Тема 10 Понятие и принципы российского федерализма 10.1. Федерация и федерализм: понятие и сущность
  16. Глава 24.1. ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ОБРАЩЕНИЮ ВЗЫСКАНИЯ НА СРЕДСТВА БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (введена Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ)
  17. Глава 24.1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (введена Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ)
  18. 2. Особенности российского бюджетного федерализма
  19. Ковалёва Т.Ч.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учебное посо­бие / Т.М. Ковалёва, СВ. Барулин. — М. : КНОРУС, — 208 с, 2005
  20. ПРИЛОЖЕНИЕ 5. УТВЕРЖДЕНЫ Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2002 года № 930 ПРАВИЛА медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 № 49)