8.4. Финансирование отраслей социальной сферы

Средства федерального бюджета прежде всего направляются финансирование тех функций, без которых не может сударство, а также на выравнивание финансового потенциала тов Российской Федерации. По обоюдному соглашению между ральными и территориальными органами власти отдельные виды ходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы ГОЙ. Особенность структуры территориальных и местных бк

заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах зани­мает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов в основном решаются вопросы местного значения. Напри­мер, около 90% расходов на здравоохранение и 80% — на образование финансируется в настоящее время за счет регионов. В тех случаях, когда финансирование учреждений или мероприятий осуществляется из бюджетов разных уровней, применяется термин «многоуровневое фи­нансирование». Употребляемое понятие «многоканальное финансиро­вание» означает, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и широкий спектр внебюджетных средств.

Процесс финансирования означает реальное перечисление средств на счет бюджетополучателя или реальную оплату расходов органом казначейства по поручению учреждения. В настоящее время приме­няется несколько способов финансирования учреждений. Один из них заключается в том, что финансовые органы перечисляют сред­ства на счета государственного органа управления, который называ­ется главным распорядителем кредитов.

Частично эта проблема решается путем открытия отдельных бан­ковских счетов, предназначенных только для финансирования средств на оплату труда и начислений на нее. В этом случае распределение средств производится исходя из удельного веса финансирования по отношению к утвержденной на данный период сумме. Разновиднос­тью первого способа является вариант, при котором орган управле­ния сам осуществляет все расчеты за учреждение через централизо­ванную бухгалтерию, если учреждение не имеет самостоятельного расчетного счета в банке. Такая схема финансирования позволяет обеспечить более тщательный контроль над финансовой деятельнос­тью учреждения и способствует предотвращению необоснованных затрат. Обязанностью централизованной бухгалтерии при органе уп­равления — главном распорядителе кредитов — является учет фи­нансовых операций, порученных ей учреждением. Руководитель са­мостоятельно делает выбор, создать ли ему бухгалтерскую службу как структурное подразделение или на договорных началах передать ве­дение бухгалтерского учета специализированной организации. тус самостоятельного субъекта финансово-хозяйственной деятельно­сти при этом сохраняется.

Поскольку основным держателем и распорядителем обществен- ' ных фондов потребления является государство, оно определяет по­рядок движения и использования бюджетных средств. Новый меха­низм финансового обеспечения государственных расходов, в том числе расходов на социальную сферу, включает в себя процесс уп- * равления бюджетными ресурсами через органы казначейства. На орга- ' ны казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению і счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюд­жетных учреждений. Последнее означает, что органы казначейства; возьмут на себя роль плательщика расходов бюджета за всех бюдже­тополучателей, на счета которых не будут поступать бюджетные сред­ства (кроме средств на заработную плату и трансфертов).

Безусловно, переход на казначейскую систему оплаты бюджетные! расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополуча- \ теля экономически целесообразен. Эта система прогрессивна по сво-' ему характеру и может дать положительные результаты в части: ма-1 неврирования государственными финансовыми ресурсами; ния оперативной информации о кассовых расходах и средств по назначению; контроля над финансовыми учреждений". Правила финансирования учреждений, состоящих федеральном бюджете, предусматривают только казначейские мы финансовых потоков. Что касается региональных и местных бюд­жетов, то в систему бюджетного процесса вписались лишь отдель-Ц ные элементы казначейского финансирования. Например, уже сей­час в ряде территорий устанавливаются лимиты финансирования, по принятым бюджетным заявкам казначейство напрямую ляет бюджетные средства на банковские счета бюджетополучателе!! минуя промежуточное звено — главного распорядителя бюджетне средств, и решая при этом две задачи: сокращение сроков ния средств и усиление контроля за целенаправленным рованием расходов.

С принятием Бюджетного кодекса РФ и новых правил финаноя рования значительно изменилась бюджетная терминология, рая применяется при бюджетных взаимоотношениях с получателе! ми бюджетных средств, в том числе и с учреждениями социально сферы. Напрймер, бюджетополучателем, или получателем бюдже ных средств называется бюджетное учреждение или иная организ ция, имеющая право на получение бюджетных средств в соответстви с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетополучат должен быть юридическим лицом, иметь утвержденную смету дол дов и расходов, самостоятельные счета в банковских

либо вести доходов и расходов через централизованные бухгал­терии при органах управления. При казначейской системе исполне­ния бюджета для каждого бюджетополучателя в казначействе откры­вается лицевой счет, в котором указывается постатейный объем ас­сигнований на год, квартал и лимит финансирования на месяц, а также учитывается фактически произведенная оплата расходов и ос­татки средств.

Права и обязанности бюджетополучателя также строго регламен­тированы. Он имеет право на: своевременное получение и исполь­зование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджет­ной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своев­ременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и ли­митах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинан­сирования по решению судебных органов. Обязанности бюджетопо­лучателя: своевременно подавать бюджетные заявки или иные доку­менты, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, и пла­ту за бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведе­ния об использовании бюджетных средств.

Как уже отмечалось, финансирование учреждений осуществляет­ся по так называемым лимитам. По другой терминологии это называ­ется «в соответствии с кассовым планом финансирования», который зачастую не выполняется из-за недопоступления доходов. Лимиты финансирования представляют собой объемы бюджетных обязательств, определяемые и утверждаемые для распорядителя и получателя бюд­жетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не пре­вышающий три месяца. В настоящее время лимиты бюджетных обя­зательств устанавливаются ежемесячно, исходя из бюджетных возмож­ностей. Определение и утверждение лимитов, или кассовое планиро­вание представляет собой процесс оценки поступления доходных ис­точников' и расходования средств в течение предстоящего бюджетно­го периода. В первую очередь учитывается необходимость полного обеспечения расходов по «защищенным» бюджетным статьям. В пре­делах лимитов бюджетополучатели имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей. Органу, испол­няющему бюджет, предоставлено право в одностороннем порядке уменьшать лимиты в случае секвестирования бюджета либо отсрочить предоставление лимитов сроком на три месяца, но не более 10% сум­мы квартала, в котором производится отсрочка.

Нельзя не остановиться еще на таком важном моменте, как бюд­жетные санкции или меры принуждения, которые могут быть при­менены в отношении нарушителей бюджетного законодательства. К ним относятся:

предупреждение получателей бюджетных средств о ненадлежащем⁽ исполнении бюджетного процесса и наложение на руководителей -г \ получателей бюджетных средств штрафов в соответствии с Кодексом ' об административных правонарушениях;

блокировкарасходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных'! обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями или отказ Г в принятии бюджетной заявки, если средства выделялись на выполз; нение определенных условий, однако к моменту составления тов (либо их подтверждения) эти условия оказались невыполненный ми. Блокировка расходов осуществляется также при выявлении фак*| тов и на сумму нецелевого использования бюджетных средств;

изъятие бюджетных средств—бесспорное взыскание бюджетных^ сумм, используемых не по целевому назначению; списание в бес спорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих в бюджет.

Как же рассчитать сумму средств, использованных не по му назначению? Поскольку целевой характер выделяемых ассигнс ваний определяется кодом бюджетной классификации, то перерае*| ход плановых назначений по каждой статье является нецелевым, прщ этом самостоятельное перераспределение средств между предметніші ми статьями не допускается. Нецелевым использованием бюдже ных средств признается также:

♦ направление средств на банковские депозиты, приобретем различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имуще

с целью их последующей продажи;

♦ осуществление взносов в уставной капитал другого юридиче кого лица;

♦ расходование (перечисление или создание кредиторской заде женности) средств при отсутствии оправдательных документоа

♦ завышение объемов выполненных работ, расценок; выполз ние работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сме ной документацией; направление средств на объекты

не включенные в адресные и целевые программы;

♦ недостача материальных ценностей, приобретенных за сч средств бюджета;

♦ расходование средств сверх норм, утвержденных в установ ном порядке (норм возмещения командировочных норм на расходование бензина и т.п.);

* просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и ока-

зание услуг; < ч

заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюд­жете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств или имущества, являющегося государственной или муници­пальной собственностью.

Иными словами, под использованием средств не по целевому на­значению следует понимать такое их использование, которое не при­водит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, что закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, оп­ределяющих целевой характер выделяемых из средств.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок оплаты расходов по государственным закупкам или строительным подрядам исклю­чительно на конкурсной (тендерной) основе, что позволяет избежать завышения цен и оплаты невыполненных работ. На рис. 8.4.1 пока­заны методы определения затрат при оплате расходов бюджетными учреждениями.

*

Рис 8.4.1. Методы определения затрат при использовании бюджетных средств

Неполное и нестабильное финансирование учреждений в послед­ние годы привело к тому, что у бюджетополучателей возникли серь­езные трудности с оплатой расходов по коммунальному обслужива­нию помещений, а также за выполненные объемы ремонтных ра­бот. Сокращению кредиторской задолженности в условиях дефици­та финансовых ресурсов способствует применение таких нетрадици­онных методов финансирования, как передача учреждениям в счет

финансирования векселей, проведение взаимных зачетов по нало­говым платежам и ассигнованиям из бюджета.

Вексельный способ финансирования предусматривает следующий порядок: финансовый орган передает главному распорядителю кре­дитов ценные бумаги — векселя определенной номинальной стоимо­сти с указанием конкретных сроков их погашения. Главный распо­рядитель кредитов вправе передать вексель подведомственному уч­реждению для оплаты расходов за выполненные работы и услуги; продать на рынке ценных бумаг; взять в кредитном учреждении ссу­ду под залог векселя; предъявить вексель на погашение по истече­нии срока его обращения. Факт передачи векселя от одного вексе­ледержателя другому оформляется соответствующим договором, ак­том приема-передачи с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги, написанием в векселе нового владельца. Этот способ финансирования учреждений не получил широкого распрос­транения. При всех условиях после обращения вексель возвращает­ся финансирующему органу для покрытия его стоимости за счет бюд­жета. Кроме того, при продаже векселей возникают потери бюджет­ных средств. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная- стоимость по сравнению с номинальной.

При условии полного финансирования бюджетополучатели при­меняют традиционную форму расчетов за оказанные услуги, т.е. со своего расчетного счета платежным поручением перечисляют на бан­ковский счет организации необходимую сумму средств за оказанные услуги. Целью взаимных зачетов является сокращение неплатежей. При данном способе финансирования зачитывается задолженность организаций-налогоплательщиков по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени; финансовых органов по финансированию главных распорядителей кредитов или учреждений; главных распо­рядителей кредитов и учреждений поставщикам услуг и подрядным организациям за выполненные работы. Например, из-за недофинан­сирования учреждение Имеет кредиторскую задолженность за ото­пление. В то же время теплоснабжающая организация является не­доимщиком по платежам налогов в бюджет, из которого финанси­руется это учреждение. Взаимозачет позволяет организации не пла­тить налоги, финансовому органу не перечислять на счет главного распорядителя кредитов или учреждения средства, учреждению не оплачивать расходы за отопление.

Какой бы способ финансирования ни был принят в конкрет­ном субъекте Российской Федерации, применяется пять вательно осуществляемых обязательных процедур санкциониро­вания расходов:

♦ составление и исполнение бюджетной росписи. После утверж­дения бюджета главные распорядители бюджетных средств со­ставляют бюджетную роспись по всем подведомственным рас­порядителям и получателям бюджетных средств. В ней указы­вается как функциональное, так и экономическое содержание расходов по всем предметным статьям, приводится покварталь­ное распределение средств;

♦ утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

♦ утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

♦ принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

♦ подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Далее необходимо отметить, что впервые в бюджетном законода­тельстве приведено понятие бюджетного обязательства, которое пред­ставляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обя­занность совершить расходование средств соответствующего бюдже­та в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Важнейшие элементы бюджетного процесса — бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета. Бюджетный учет — вид бух­галтерского учета, осуществляемый в органах, исполняющих бюд­жет и в бюджетных учреждениях. По расходам бюджета исполне­ние может быть кассовым и фактическим. В бюджетных учрежде­ниях на кассовые расходы относятся суммы, оплаченные учрежде­нием (казначейством) с бюджетных счетов наличными деньгами и путем безналичных расчетов. На суммы, внесенные на счет в бан­ке, кассовые расходы уменьшаются (например, возврат депониро­ванных сумм по заработной плате). Фактическими расходами счи­таются действительные затраты учреждения, оформленные соответ­ствующими документами, включая по неоплаченным сче­там кредиторов, по заработной плате и стипендиям. Фактические расходы более полно свидетельствуют о произведен­ных затратах, чем кассовые. Кассовые расходы не могут быть выше бюджетного финансирования, но могут быть выше и ниже факти­ческих расходов.

Таким образом, финансирование социальной сферы представ­ляет собой комплекс мер, направленных как на совершенствова-

НИЄ основной деятельности учреждений, так и на эффективное ис­пользование финансовых ресурсов. С помощью бюджетного финан- ' сирования обеспечивается" реализация государственных социальны^ | гарантий. Мі

Контрольные вопросы:

1. Какие задачи решаются государством при казначейской системе финан4| сирования?

2. Какие расходы бюджетных средств признаются нецелевыми?

3. Что представляет собой кассовый план финансирования?

4. Охарактеризуйте способы финансирования бюджетных учреждений.

5. В чем отличие кассовых расходов от фактических?

Приложение 14

Классификация расходов бюджета, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 06.01.98 Мз 1-Н (по отдельным отраслям)

¹ При изучении этого материала см. дополнительно приказ. финансов РФ от 25.05.99 г. № 38-Н «Об утверждении указаний о пор применения бюджетной классификации Российской Федерации» (в ; ции Приказа Министерства финансов РФ от 23.07.99 г. № 47-Н), он ванный в процессе издания учебника.

Продолжение прил. 1

Приложение 2

Тарифные коэффициент ы Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы на 01.04.99 г.¹

' Утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.03.99 г. № 309 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». ^Размеры тарифных ставок (окладов) округлены до целых рублей.