<<
>>

15.2. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления име­ются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ.
Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность фи­нансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государ­ственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формиро­вания и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При исполь­зовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и ис­пользования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целе­вому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов — выплаты пенсий, пособий и т.п.);

• экономические (для обеспечения строительства жилья, до­рог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным уст­ройством страны) внебюджетные фонды подразделяются на фе­деральные, региональные и местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются сред­ства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансиро­вание отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.).

Региональ­ные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возло­женными на них полномочиями. Из местных внебюджетных фон­дов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, проведение отдельных природоохранных мероприятий и т.п.).

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда[153], обладают своими собственны­ми признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «вне­бюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета», — отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финан­сов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

В качестве основного признака, характерного для внебюд­жетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются и нет целевого соответ­ствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. По­явление внебюджетных фондов без конкретной целевой направ­ленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг., экономически неэффективно, так как при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, уве­личиваются расходы на управление этими фондами.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно соз­давать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы.

Кроме того, важное требование к внебюджетным фондам — это опре­делить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перс­пективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения) или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в опре­деленный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В настоящее время и в России в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функ­ционируют государственные внебюджетные фонды, аккумулирую­щие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) (ст. 10 и 144 БК РФ).

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государ­ственных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не бы­ло, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Одна­ко это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, фи­нансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также фи­нансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фон­ды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономи­ческое значение для общества на данный период времени.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального на­значения, к которым относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Феде­рации и федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. После введения в действие Бюджет­ного кодекса РФ созданные во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях многочисленные вне­бюджетные фонды экономического и экологического назначения были либо ликвидированы, либо включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Феде­рального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного само­управления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в те­чение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в резуль­тате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств.

Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов, что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной систе­мы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов, включаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюд­жетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2000 г. местные внебюджетные фонды были ликвидированы. И в насто­ящее время использование органами местного самоуправления каких-либо иных форм организации местных финансов, кроме местных бюджетов, не допускается (ст. 15 БК РФ).

Объем, состав источников формирования и направления рас­ходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются.

К доходам государственных социальных внебюджетных фон­дов относятся:

• обязательные платежи (специальные целевые налоги и стра­ховые взносы, установленные законодательством для того или иного фонда);

• другие доходы, а именно:

— бюджетные средства;

—доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

—добровольные взносы физических и юридических лиц;

— прочие источники, не запрещенные законодательством.

Направления расходования средств, поступающих во внебюд­жетные фонды, обусловливается назначением фондов. Поми­мо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государствен­ному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования - для финансирования гарантирован­ной государством медицинской помощи гражданам и т.

д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

433

Изучение государственных внебюджетных фондов невозможно без рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и ис­полнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением[154].

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств ет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соот­ветствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с при­нятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В законе о бюджете внебюджетного фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направ­ления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Рос­сийской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансо­во-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых опреде­ляются задачи и функции этих организаций по управлению сред­ствами фондов[155]. Для понимания этого вопроса необходимо знать,

что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами.

Более подробно состав источников и направления расхо­дования средств, а также особенности механизма функциони­рования государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих па­раграфах.

<< | >>
Источник: Под ред. Грязновой А.Г., Маркиной Е.В.. Финансы. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: — 496 с.. 2012

Еще по теме 15.2. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов:

  1. 11.3 Государственные внебюджетные фонды в РФ.
  2. 2.6.4 Единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды
  3. 15.2. Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов
  4. 2.5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
  5. § 29. Понятие и виды бюджетов государственных внебюджетных фондов
  6. § 2. Система государственных внебюджетных фондов
  7. § 3. Порядок и источники формирования государственных внебюджетных фондов
  8. 6.6. Государственные внебюджетные фонды
  9. 6.2.1. Государственные внебюджетные фонды
  10. Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов
  11. 1.4. Государственные внебюджетные фонды
  12. Статья 14. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда
  13. Статья 145. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов
  14. ГЛАВА 22. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов
  15. 27.3. Составление, рассмотрение и утверждение федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период