8.4. Правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию

Еще одно предметное пересечение заслуживает нашего внимания. В содержание коллективных и индивидуальных трудовых договоров могут включаться условия о видах и условиях дополнительного (доб­ровольного) страхования работников (ст. 41, 57 ТК РФ). В Генераль­ном соглашении между общероссийскими объединениями профсою­зов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительст­вом РФ на 2008—2010 гг. отмечается, что стороны принимают на себя обязательства по формированию современной и эффективной систе­мы обязательного социального страхования работающих граждан на основе страховых принципов и созданию условий для развития доб­ровольного страхования^[863].

Попытаемся выяснить причины «наложения» предметов правового регулирования двух смежных отраслей. Начнем с отношений по обя­зательному социальному страхованию.

На поверхности лежит причина, связанная с заинтересованностью законодателя на уровне кодифицированного акта легализовать право и обязанность на обязательное социальное страхование. При отсутст­вии кодифицированного акта о социальном обеспечении названные от­ношения, видимо, по причине опасения оказаться «бесхозными» или отнесенными к предметам гражданского и административного отрас­лей права оказались включенным в ТК РФ. Эти опасения имеют под собой основания. В современной науке гражданского права многие ав­торы обязательное социальное страхование включают в состав граждан­ского права. Они утверждают, что «социальное страхование, несмотря на обилие регламентирующих его публично-правовых норм, не может быть исключено из сферы влияния гражданского права. В той части, в которой законодательство о социальном страховании (пенсионное обеспечение, обеспечение занятости и т.п.) включает нормы частного права, оно входит в состав гражданского права и тем самым подчиня­ется ГК РФ»^[864]. Другие цивилисты занимают, на наш взгляд, более взве­шенную позицию, ограничиваясь указанием на применение к социаль­ному страхованию норм гражданского права в субсидиарном порядке,

3

и не включают в предмет отрасли гражданского права.

Следующая группа причин, послуживших основанием пересечения (совпадения) отчасти предметов правового регулирования трудового права и права социального обеспечения, носит сущностный, глубин­ный характер. Они обусловлены исторически сложившейся генетиче­ской связью названных отраслей права в связи с социальной защитой наемных работников^[865]. Законодательство о социальном страховании работников развивалось в тесной взаимосвязи вначале с фабрично- заводским, а затем и с трудовым законодательством.

В настоящее время общепризнанной характеристикой социально- страховых отношений является их целевая направленность — компен­сация последствий реализации социальных рисков. Появление таких понятий, как социальный риск, и его превращение в страховой случай, связано с этапом капиталистического способа производства, с появ­лением наемной рабочей силы, и соответственно, заработной платы как основного источника средств к существованию наемного работ­ника. Для значительной части членов общества возникает и особый вид социальной незащищенности — высокая вероятность риска ма­териальной необеспеченности вследствие утраты заработка. Причи­ной утраты заработка является либо потеря работником способности к труду (нетрудоспособность), либо отсутствие спроса на труд (безра­ботица). Этот риск носит массовый общественный характер, т.е. соци­альный, поскольку во многом определяется социальными условиями жизни и не зависит или мало зависит от каждого человека^[866]. Как писал Н.А. Вигдорчик, социальное страхование обнимает трудящиеся мас­сы, для которых заработная плата — единственный источник средств ₂

к существованию.

Общей закономерностью развития законодательства о социаль­ном страховании являлось движение от добровольного страхования работников к обязательному^[867]. При этом обязательное социальное стра­хование работников формировалось как особый вид страхового за­конодательства, которое строится на принципах, отличных от граж­данско-правовых принципов страхования.

Развитие социально-страхового законодательства и правовой тео­рии социального страхования (XIX — начало XXв.). С середины XVIII в. в наиболее экономически развитых странах получило развитие добро­вольное страхование рабочих, имевшее характер взаимопомощи («дру­жественные общества» и др.). Первоначально оно осуществлялось на случай болезни или смерти работников. Несколько позднее к этой дея­тельности подключились профессиональные союзы. Особенно впечат­ляет разнообразие страховых касс английских профсоюзов. С. Вебб и Б. Вебб отмечали, что «в известном смысле можно рассматривать все виды деятельности тред-юнионов как формы взаимного страхо­вания. Но «взаимное страхование» - только составление из общих взносов фонда с целью обеспечения членов в разного рода случаях, когда они лишаются средств к существованию вследствие причин, не зависящих ни от них, ни от союза»^[868]. В отечественной литературе дея­тельность этих касс оценивалась в основном положительно^[869]. С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомо­щи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инва- лидности)^[870]. Это было проявлением рабочей солидарности. В большин­стве развитых стран принимаются специальные законы, регламенти­рующие деятельность касс рабочей взаимопомощи. Во Франции это произошло в 1852 г., в Германии - в 1876 г., в Италии - в 1883 г., в Да­нии - 1892 г.^[871] Но деятельность страховых касс и страховых обществ строилась на гражданско-правовых началах^[872]. В России «Временные правила о профессиональных обществах» (4 марта 1906 г.) позволяли создавать рабочие организации путем уведомительной регистрации, но со значительными ограничениями политического характера.

Обязательное страхование первоначально коснулось отдельных категорий работников, для которых профессиональные риски, свя­занные с возможностью смерти или увечья, были наиболее вероятны. Речь идет о горнорабочих, для которых в ряде стран на уровне закона была закреплена обязанность устройства касс страхования. Первона­чально это произошло в Австрии и Пруссии (1854 г.), Бельгии (1868 г.) и др. Во Франции такое страхование началось с рабочих-судостроите­лей (1881 г.). На этом фоне Россия внешне смотрелась вполне достой­но, так как согласно Закону 1861 г. учреждались обязательные «вспо­могательные товарищества» при казенных горных заводах. Настоя­щий прорыв совершило Правительство Германии под руководством канцлера О. Бисмарка, которое ввело обязательную систему страхо­вания для работников промышленности. Эта система включала обес­печение по болезни (1883 г.), при несчастных случаях на производстве (по трудовому увечью) (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.). Взносы в больничные кассы и страховые фонды делали и работодате­ли и работники. Эта система была настолько удачной, что она функ­ционирует, с модификациями, в Германии по сей день. Подчеркнем, что в России достаточно активно изучалось социальное законодатель­ство Франции, Бельгии, США и ряда других стран^[875].

Русский ученый И.И. Чистяков в начале ХХ в. выделил два истори­ческих типа (модели) социального страхования. Во-первых, это гер­манский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средства­ми осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное нача­ло и преимущественное участие работников в формировании страхо­вых фондов^[877]. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, так как германская «обязательность» все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновремен­но законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.

В России этот процесс шел с некоторым опозданием по сравне­нию с западным опытом. Российское законодательство о социальном обеспечении до второй половины XIX в. связано с отдельными, фраг­ментарными актами^[878]. В начале ХХ в. и в России были осуществлены первые попытки страховой защиты отдельных категорий работников: Закон от 15 мая 1901 г. ввел в действие «Временные правила о пенси­ях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим рабо­тоспособность на заводских и рудничных работах» и Закон от 2 июня 1903 г. «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных слу­чаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности». По мнению русского юриста М.М. Винавера, принятие Закона 2 июня 1903 г. стало следствием того, что «правосознание общества в вопро­сах, касающихся вознаграждения за потерю трудоспособности, сдела­ло уже громадный шаг вперед от теории вины к теории профессиональ­ного риска.»^[879]. Принятие данного Закона означало переход к системе обязательного страхования профессиональных рисков. В.М. Догадов отмечал, что это означало признание принципа профессионально­го риска, при наступлении которого работодатель обязан возместить ущерб работнику независимо от своей вины¹. Один из разработчиков Закона 1903 г. и один из авторов страховых законов 1912 г. В.П. Лит- винов-Фалинский (1868—1929) рассматривал Закон 1903 г. как «пред­течу государственного страхования рабочих»^[880].

Многие российские ученые и политические деятели отстаивали идею обязательного или государственного социального страхования, в том числе А.С. Гольденвейзер, И.Х. Озеров, А.А. Пресс. Но при этом их позиции не совпадали по вопросам: за чей счет должно осуществ­ляться такое страхование; в какой степени государство должно вме­шиваться в систему обязательного страхования. Одни ученые, отстаи­вая идею обязательного социального страхования, считали, что оно должно осуществляться за счет самих рабочих (Ф.Г. Тернер^[881], П.А. Ни­кольский^[882]). Другие ученые, придерживались иного подхода к распре­делению бремени расходов на страхование. Они настаивали на том, что социальное страхование рабочих должно осуществляться за счет средств работодателей, в ряде случаев и с участием государства. Так, В.Г. Яроцкий считал, что социальное страхование должно носить обя­зательный характер и состояние в трудовых отношениях должно оп­ределять положение работника как застрахованного лица. В качестве страховщика должен выступать государственный орган, заинтересо­ванный не столько в получении прибыли, сколько в своевременной выплате установленных сумм застрахованным лицам. В.Г. Яроцкий первым из российских ученых обосновал концепцию о возложении бремени страховых выплат по возмещению вреда жизни и здоровью работников, полученного на производстве, на работодателей^[883]. Он вы­двинул идею о взаимодействии двух начал в социальном страховании: социального обеспечения рабочих и экономической ответственно­сти предпринимателей^[884]. В этой части несколько слов следует сказать о понятии «правовое состояние — быть застрахованным». Другой рос­сийский ученый А.Ю. Вегнер присоединился и поддержал позицию немецкого профессора Г. Розена. Последний пришел к заключению о том, что рабочее страхование не является договором, так как рабо­чий, поступая на завод, eo ipso подлежит правилам страхования. Это не двустороннее правоотношение, а не более как два односторонних обязательства, возникающих ipso jure на основании одного и того же юридического факта. Этим фактом создается известное «правовое со­стояние» лица, последствием которого является для такого лица пра­во требовать вспомоществования при наступлении известных слу- чайностей^[885].

После 1903 г. появились первые издания, которые можно назвать комментариями страхового законодательства. Большинство из них отличалось хорошей и полной подборкой всего нормативного мате­риала, обширными обобщениями судебной практики и взвешенны­ми суждениями^[886]. Усиленно изучался опыт социального страхования на Западе, особенно в Германии. В последнем случае особого внима­ния достойны работы, анализирующие возможность применения гер­манского опыта в России^[887]. Ряд ученых считали этот опыт неприемле­мым для России. Так, И.И. Чистяков утверждал: «При приложении к российской действительности выработанных практикой Запада об­щих положений о страховании рабочих приходится констатировать. что это страхование не может реализовываться в России. Прежде всего в силу экономических причин: большинство пролетариата сохраняет связь с землей, или, точнее, с деревней»^[888]. Между тем он не исключал появления в будущем в России народного (социального) страхова­ния, отмечая, что «распространение страхования не только на рабо­чих, но и на пролетаризирующие средние классы (мелкие ремеслен­ники, кустари, торговцы) видоизменяет страхование рабочих в народ­ное (социальное) страхование». По мнению И.И. Чистякова, все-таки может появиться и страхование рабочих, но при условии значитель­ного увеличения пролетарских масс и политической воли правитель­ства «овладеть движением пролетариата».

Если И.И. Чистяков полагал, что еще не настало в России время для рецепции германского опыта обязательного страхования рабо­чих, то другой ученый А.Ю. Вегнер выдвигал возражения по суще­ству. Он писал, что «хвалебные оды» по поводу германской системы социального страхования вряд ли следует поддерживать. Он предла­гает обратиться к английской теории и опыту государственного со­циального обеспечения, государственных пенсий престарелым, бес­платной медицинской помощи, финансируемой за счет общей систе­мы налогообложения^[889].

Большинство же дореволюционных исследователей, занимавших­ся проблемами социального страхования, были сторонниками рецеп­ции западной обязательной (государственной) системы страхования рабочих. Так, А.В. Скопинский дал развернутый анализ действующе­го российского гражданского законодательства в части ответственно­сти за вред и смерть, происшедшие в связи с фабричной работой, и су­дебную практику его применения. Он пришел к однозначному выво­ду о том, что единственным средством решения этой проблемы может стать обязательное страхование рабочих на случай несчастья или по­тери способности к труду, и высказал пожелание о том, чтобы в Рос­сии «с изменением уголовной и гражданской ответственности пред­принимателей за увечья и смерть рабочих было введено правительст­венное обязательное и всеобщее страхование рабочих»^[890].

Многие исследователи проблем социального страхования рабочих, как правило, были социалистами той или иной направленности — от народников до умеренных социал-демократов, сторонников эконо­мизма и легальных марксистов. Так, П.И. Астров предлагал содержа­ние фабричной медицины переложить преимущественно на работода­телей, ибо «здоровье рабочих есть первичная издержка производства, которую производство и должно покрывать»^[891]. Он справедливо пола­гал, что здоровье не может быть предметом договора, заработок явля­ется только эквивалентом труда, а не трудоспособности^[892]. Анализируя действующее российское гражданское законодательство, П.И. Астров обосновывал возможность решения проблемы защиты работников от профессиональных рисков имеющимися гражданско-правовыми сред­ствами. При этом он писал о том, что в силу действующего граждан­ского законодательства недействительны соглашения предпринима­телей с рабочими об отказе от вознаграждения (возмещения) в случае утраты трудоспособности^[893]. Несмотря на то что он оценивал право на вознаграждение в случае утраты трудоспособности как гражданское право, тем не менее считал необходимым в будущем отказаться от ин­дивидуальной ответственности предпринимателей за ущерб, причи­ненный здоровью работников, и заменить его коллективной ответст­венностью предпринимателей. Под коллективной ответственностью предпринимателей он подразумевал организацию государственного страхования рабочих. Это страхование должно быть, во-первых, при­нудительным, так как только государство властно сообщает страхо­ванию обязательность. Во-вторых, оно должно полностью падать на предпринимателей.

Для рассмотрения рабочего вопроса с целью восполнения пробе­лов в правовом регулировании стало утверждение в июне 1912 г. па­кета страховых законов, который известен под общим наименовани­ем Страховой закон 1912 г. Этот Закон включал три основных раздела, посвященных страхованию на случай болезни^[894], несчастных случаев на производстве, медицинскому лечению за счет работодателя. Для своего времени страховое законодательство России было прогрессив­ным. Однако его реализация шла с большим трудом и нередко сабо­тировалась предпринимателями. Внутренние пороки этого законода­тельства, охват всего около 25% наемных работников, нестабильность социально-политической ситуации и Первая мировая война с после­дующими революционными катаклизмами свели к минимуму, а за­тем и вовсе прекратили первые в стране масштабные социально-обес­печительные преобразования^[895]. Закон 1912 г. стал исходным пунктом для дальнейших реформ в сфере социального страхования. При всех своих недостатках он представлял собой крупное прогрессивное об­щественное явление, что признавалось всеми беспристрастными на­блюдателями.

Устав о промышленном труде (УПТ, изд. 1913 г.) включал специ­альный раздел 4 «Виды обеспечения рабочих и служащих в промыш­ленных предприятиях» и соответствующую главу, посвященную воз­награждению потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств на фабрично-заводских, гор­ных и горнозаводских предприятиях. Это были специальные прави­ла выплаты пенсий, пособий потерпевшим и их семьям, отличные от общегражданских правил возмещения ущерба и убытков.

Страховые законы 1912 г. активно обсуждались на страницах жур­нала «Вопросы страхования», который издавался в Санкт-Петербур­ге на базе отдела страхования газеты «Правда» еженедельно с октября 1913 г. В журнале отстаивалась идея развития страхового движения, расширения сети больничных касс и другие проблемы. В его редкол­легию входил один из видных большевистских теоретиков А.Н. Ви­нокуров, а направление редакционной работы во многом определял В.И. Ленин. На VI (Пражской) Всероссийской конференции РСДРП (1912 г.) партия большевиков приняла программу, которая вошла в ис­торию под названием «Ленинская страховая рабочая программа». В.И. Ленин писал о государственном страховании, построенном на следующих принципах: 1) оно должно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности или в случае потери заработка вследствие безработицы; 2) страхование должно охватывать всех лиц наемного труда и их семейств; 3) все застрахованные должны вознагра­ждаться по принципу возмещения полного заработка, причем все рас­ходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государ­ство; 4) всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных^[896]. Эта программа была дос­таточно утопичной в применении к социально-политическим реали­ям России. Подчеркнем, что даже по официальным советским данным черновик этой программы подготовил врач-большевик Н.А. Семашко (1874-1949), впоследствии известный ученый, государственный дея­тель и Народный комиссар здравоохранения РСФСР в 1918-1930 гг.

B. И. Ленин эту программу отредактировал и обнародовал. Впрочем, ничего принципиально нового в ней не было, а все ее пункты горя­чо обсуждались на страницах печати и в большевистских партийных организациях.

После Февральской революции 1917 г. социальное страхование пе­реживало невиданный ранее подъем и по своей правовой базе и обще­ственному характеру было одним из самых прогрессивных в мире.

Особый интерес представляет собой социальная реформа Времен­ного правительства. За считанные месяцы в Закон 1912 г. были вне­сены изменения, исправляющие основные его недостатки и удовле­творяющие главные требования работников. Даже при критическом отношении к деятельности Временного правительства можно кон­статировать, что за столь короткие сроки оно сделало максимум воз­можного в данных исторических условиях. Многие положения этой реформы даже после формальной отмены в советский период про­должали действовать, а их влияние на советскую систему социаль­ного страхования не вызывает сомнения. К этому можно добавить, что еще при Временном правительстве начались централизация и ук­рупнение больничных касс, а медицинская помощь во многих горо­дах фактически перешла из ведения работодателей в ведение выше­названных касс. В данном случае мы можем присоединиться к мне­нию Н.А. Вигдорчика: «Подводя последний итог страховой реформе Временного Правительства, мы скажем, что во всякое другое время эта была бы крупная и смелая реформа; но октябрьский переворот, сместивший русскую жизнь в совершенно новое русло, отнял у этой реформы почву под ногами и свел к минимуму ее историческое зна- чение»^[897]. Даже критически настроенный советский исследователь Б.А. Любимов впоследствии косвенно признавал масштабность про­веденных Временным правительством преобразований^[898]. В советский период страхование по болезни оставалось таковым только по фор­ме, а не по существу.

Таким образом, к началу ХХ в. наметилось обособление изучения не только круга определенных социальных проблем, но и предмета правового регулирования будущей отрасли права социального обес­печения. Российские ученые ратовали за особый правовой режим ре­гулирования обязательного социального страхования работников, от­личный от гражданско-правового.

Развитие советского законодательства о социальном страховании и советской теории права социального обеспечения. После Октябрь­ской революции 1917 г. партия большевиков приступила к реализа­ции страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП (б), которая вошла в историю под названием Ленинской стра­ховой программы. Первые же мероприятия Советской власти в ана­лизируемой сфере носили довольно прогрессивный характер, было принято немало декретов по отдельным видам социального страхова­ния. Но жесткие условия Гражданской войны и разрухи предопредели­ли переход и от социального страхования (система которого так и не сложилось) к государственному социальному обеспечению трудящих­ся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспече­нии трудящихся от 31 октября 1918 г.^[899], которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировав­ших чужой труд. Как уже указывалось, если в Декрете от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» предусматривалось обес­печение только застрахованных лиц и членов их семей, то в рассмат­риваемом Положении от 31 октября 1918 г. — всех трудящихся. В ли­тературе можно встретить констатацию чисто декларативного харак­тера Положения 1918 г.^[900]

Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхова­ния для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспе­чение в учреждениях социального обеспечения^[901]. Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»^[902] система социального страхования распространялась на на­емных работников в случае временной и постоянной утраты трудо­способности, в случае безработицы, а также в случае смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава «О соци­альном страховании».

Но уже в 30-е годы ситуация стала кардинально меняться. В этот период в стране решались задачи индустриализации, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции. С учетом названных за­дач развивается и социальное обеспечение в русле его централизации и унификации. В 1929 г. принимается решение о создании единого бюджета социального страхования СССР. В этот период принимается также ряд нормативных актов об отдельных видах социального стра­хования. Но уже намечались контуры постепенного замещения со­циального страхования государственным социальным обеспечением. В конце 20-х годов ХХ в. В.Н. Дурденевский писал о социальном стра­ховании при социализме как форме преходящей, отмечая, что в «по­следнее время рабочие стали выходить из круга страхователей, так де­ло обстоит у нас и на том же положении настаивает передовая теория Запада». По его словам, это показывает, что «социальное страхование начинает приближаться к обеспечению, и с переходом в руки госу­дарства станет социальным обеспечением»^[903].

Наиболее ярким представителем первой генерации советских уче­ных - специалистов в области права социального обеспечения был Н.А. Вигдорчик (1874 - после 1948). Он занимался проблемами соци­ального страхования с позиций теории и практики. Однако итогом ис­следования этого института был вывод ученого о «неизбежной кон­чине» социального страхования, превращении его в государственное обеспечение трудящихся. В 1917 г. он писал: «Чем шире распространя­ется социализм. тем все резче и резче выясняется, что будущее соци­ального страхования лежит именно в дальнейшем ослаблении страхо­вого начала и постепенном превращении его в чисто государственный институт, в одну из нормальных отраслей государственной деятельно- сти»^[904]. Но поскольку это дело будущего, средством достижения этой цели должен быть «совершенный институт социального страхования», который и обосновывает Н.А. Вигдорчик. Этот институт получил в его трудах теоретическое обоснование. Н.А. Вигдорчик дал четкую класси­фикацию видов социального страхования по видам социальных рисков:

1) при отсутствии спроса на труд - страхование на случай безработицы;

2) при потере работоспособности - страхование на случай болезни, не­счастного случая, инвалидности, старости, материнства и смерти.

Следует отметить, что многие положения «совершенного институ­та социального страхования» были возрождены в ходе социальных ре­форм в России 90-х годов прошлого века. Это принципы социально­го партнерства в управлении фондами социального страхования и фи­нансирования фондов, широкий круг застрахованных (в том числе и самозанятое население). Н.А. Вигдорчик, предсказывая перерожде­ние социального страхования в государственное социальное обеспече­ние, рассчитывал на определенный временной интервал переходного периода, в течение которого будет реализован на практике «совершен­ный институт социального страхования». Однако Нарком социально­го обеспечения РСФСР А.Н. Винокуров наметил иной путь, путь ре­волюционных преобразований социального обеспечения. Он писал, что прежде всего следует отказаться от старого названия «страхова­ние», так как оно буржуазное, и заменить его правильным термином «социальное обеспечение». При этом, по его мнению, новое социа­листическое понимание обеспечения предполагает изменение круга лиц, имеющих право на обеспечение. Если по буржуазному страхова­нию, кто делал взносы и за кого делали взносы, тот и получает стра­ховое возмещение, то Социалистическое государство встает на иную точку зрения и обеспечивает тех, кто нетрудоспособен и лишен ис­точников существования. Он ратовал за огосударствление дела соци­ального обеспечения и за движение по направлению к коммунисти­ческому социальному обеспечению по потребностям^[905].

Вопросами социального страхования в этот период также занима­лась З.Р. Теттенборн. Она рассматривала этот институт как часть тру­дового права^[906], проводила отграничение социального страхования от других форм обеспечения. Однако следует отметить, что З.Р. Теттен- борн в этом случае не отождествляла социальное страхование и соци­альное обеспечение, подчеркивая, что в отличие от социального стра­хования государственное социальное обеспечение осуществляется в общебюджетном порядке и охватывает всех нуждающихся^[907].

Развитие социального страхования в период с 30-х до начала 90-х го­дов прошлого века можно назвать периодом формирования развития единой государственной системы социального обеспечения. Сначала Конституция СССР 1936 г. возвела в ранг конституционного право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери тру­доспособности. Как отмечалось в литературе, к принятию Конститу­ции СССР 1936 г. в нашей стране в основном сложилась система со­циального обеспечения, охватывающая всех трудящихся^[908]. Долгое вре­мя в советской науке права социального обеспечения господствовали позиции, согласно которым нормы о социальном обеспечении были распределены между различными отраслями права. Социальное стра­хование рабочих и служащих за счет средств государственного соци­ального страхования включалось в предмет трудового права, социаль­ное обеспечение граждан за счет прямых бюджетных ассигнований (образование, здравоохранение и др.) - в предмет административного права, социальное обеспечение кооперированных крестьян (колхоз­ников) - в предмет колхозного (сельскохозяйственного права), возме­щение вреда жизни и здоровью работников - в предмет гражданско­го права. Отношения по государственному социальному страхованию включались в предмет отрасли трудового права в силу их взаимообу­словленности с трудовыми и колхозными отношениями. Так, К.С. Ба- тыгин считал, что необходимым юридическим фактом для возникнове­ния правоотношения по государственному социальному страхованию является трудовой договор. По его мнению, гражданин, вступающий в трудовое или колхозное правоотношение, одновременно становится субъектом правоотношения по социальному страхованию, таким обра­зом, возникает единое сложное правоотношение по социальному стра­хованию с трехсубъектным составом (работник, страхователь, орган, осуществляющий страхование)^[909]. В.И. Смолярчук включал эти отноше­ния в предмет отрасли трудового права, так как они непосредственно связаны с трудом и нормы этого института находятся в КЗоТ 1971 г.^[910]

В 60-е годы XX в. в СССР была провозглашена политика по­строения развитого социализма. Эта политика включала в том чис­ле ориентацию на консолидацию общественных отношений в сфе­ре социального обеспечения, «стирание граней между социальным обеспечением рабочих и служащих, с одной стороны, и колхозника­ми - с другой»; унификацию социального обеспечения всех граждан за счет средств фондов общественного потребления. Особенно это четко проявлялось в развитии пенсионного законодательства в свя­зи с принятием Закона о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. и Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов от 15 июля 1964 г., которые «сблизили пенсионные отношения колхозников с пенсион­ными отношениями рабочих и служащих и привели к созданию ком­пактного предмета правового регулирования»^[911]. Именно пенсионное законодательство стало ядром формирования будущей отрасли пра­ва социального обеспечения.

К моменту принятия Конституции СССР 1977 г. были сформиро­ваны государственная система социального обеспечения, включавшая две организационно-правовых формы: государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и социальное обеспечение членов колхозов, а также государственная система здравоохранения^[912]. Как от­мечал В.С. Андреев, с середины 60-х годов в законодательстве «нашла свое полное выражение единая система пенсионного обеспечения», сложилась единая система пособий по социальному страхованию для рабочих, служащих и колхозников, единство в обеспечении проявля­лось и в нормах, закрепляющих иные виды обеспечения, услуг и об­служивания. Все это дало возможность сделать вывод об обособлении комплекса однородных отношений, которые образуют предмет новой отрасли права — права социального обеспечения^[913]. В 1975 г. В.С. Анд­реев констатировал, что в отраслевой науке права социального обес­печения было создано учение о предмете отрасли, наметился подход к определению специфики метода права социального обеспечения, раскрыта объективная система данной отрасли, в основных чертах соз­дано учение о правоотношениях по социальному обеспечению и т.д.^[914]Социально-обеспечительные правоотношения подразделялись в зави­симости от объекта на пенсионные правоотношения, правоотноше­ния по обеспечению пособиями, правоотношения по поводу оказа­ния гражданам услуг и натуральных видов социального обеспечения, процедурные (процессуальные) правоотношения^[915]. Н.Г. Александров по этому поводу писал, что отношения по социальной алиментации граждан в связи с возрастом, болезнью или инвалидностью развились в СССР в предмет особой отрасли — советского права социального обеспечения, которое в широком смысле охватывает и отношения по государственному социальному страхованию^[916].

В 80-е годы прошлого века огосударствление всех сфер социаль­ного обеспечения стало основой единой государственной системы социального обеспечения. Как писал В.С. Андреев, она имела еди­ную социалистическую сущность и являлась государственной по­тому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся^[917]. Таким образом, полностью нивелировалось различие между социально-страховыми по своей природе отношениями и отношениями по государственному обес­печению. Как справедливо отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, «формально в советский период пенсионное обеспечение трудящих­ся осуществлялось в порядке государственного социального страхо­вания (что, в частности, было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные»². Средства социального страхования практически сливались с обязательными отчислениями предприятий и аккумули­ровались в государственном бюджете. Аналогичная ситуация скла­дывалась и с социальным страхованием временной нетрудоспособ­ности и с социальным страхованием колхозников. Экономическую основу Советского государства в этот период времени составляло единство государственной и колхозной форм собственности. Таким образом, по сути выделение государственного социального страхо­вания в качестве самостоятельной формы социального обеспечения было весьма формально и условно. Отношения по государственно­му социальному страхованию имели только наименование страхо­вых, а были по сути социально-обеспечительными отношениями. Как уже отмечалось, общепризнанным в науке советского трудового права и права социального обеспечения было их включение в пред­мет отрасли права социального обеспечения.

Социально-страховое законодательство в постсоветский период и со­циально-страховые правоотношения: в поисках образа. Развитие соци­ально-страхового законодательства началось с возрождения страхо­вых формы социального обеспечения. В России были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально- страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (1990 г.); Фонд социально­го страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского стра­хования (1993 г.); Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно, формируется норматив­ная база обязательного социального страхования по видам социаль­ных рисков^[918]. Наконец, общие принципы обязательного социально­го страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе

от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального

2

страхования» , которые соответствуют в целом международно-право­вым стандартам.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о со­циальном страховании лежат рамочные федеральные законы (частич­ная кодификация), регулирующие отдельные его формы. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства явля­ется разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения предлагалась примерная структура Кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные госу­дарственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государст­венных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюдже­та в силу их особой специфики выносится за рамки Кодекса^[919]. Отметим, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законода­тельства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодо­творным видится предложение ряда авторов о рецепции международ­ного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обес­печения, его структуру^[920].

Таким образом, отношения по обязательному социальному стра­хованию сохраняют свое определенное место в структуре предмета со­временного права социального обеспечения.

Новый облик права социального обеспечения обусловлен, на наш взгляд, модификацией природы этой отрасли. Полагаем, что она все больше приобретает частно-публичную природу^[921]. Отсюда «новый об­лик» отрасли связан также и с ее экспансией, расширением сферы действия за первоначальные публичные пределы. Речь идет прежде всего о расширении сферы договорного регулирования социально- обеспечительных отношений (социально-страховых и отношений по социальной помощи, социальному обслуживанию) и появлении ши­рокого круга негосударственных организаций и органов как субъек­тов права социального обеспечения. Еще одна проблема порождена рыночными условиями и связана с так называемым неформальным сектором экономики, нетипичными формами занятости (самозаня­тые, надомники, лица, работающие по гражданско-правовым дого­ворам, и др.). Работники этой сферы далеко не в полной мере ох­вачены системами социального страхования. В этой связи наш за­конодатель ввел специальный механизм «добровольного участия лица в системах обязательного социального страхования», напри­мер уплаты страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования индивидуальными предпринимателями, частными но­тариусами и др.

Существующие сегодня во многих развитых странах системы соци­ального страхования основаны на единстве и взаимодействии обяза­тельных и добровольных систем страхования. Эта дает основания ут­верждать, что обязательные и дополнительные частные системы соци­ального страхования рассматриваются как единая по существу схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения. При этом каждая страна с учетом уровня социально-экономического раз­вития, национальных традиций определяет соотношение обязательно­го и добровольного страхования. Так, например, социальное страхо­вание в Германии (модель Бисмарка), имеющее более чем столетнюю историю развития, строится на сочетании публичных и частных пра­вовых начал, на сочетании обязательного и добровольного пенсион­ного страхования по отдельным видам социальных рисков. В настоя­щее время пенсионное обеспечение в Германии включает в себя две взаимосвязанные системы: 1) обязательное пенсионное страхование, охватывающее не только наемных работников, но и государственных чиновников, лиц свободных профессий; 2) дополнительное добро­вольное пенсионное страхование (на уровне предприятий и индиви­дуальное пенсионное страхование).

Несколько отличается организация социального обеспечения в стра­нах, выбравших модель Бевериджа. Государство обеспечивает базо­вые гарантии социальной защиты на уровне прожиточного миниму­ма, предоставляет равные возможности для воспитания детей семь­ям с разными доходами, равный доступ к государственной системе здравоохранения. Например, здесь обязательные страховые взносы формируют государственную базовую часть пенсии, выплачиваемой в едином размере для всех получателей. Эта часть пенсии основана на увязке с прожиточным минимумом, на принципах социальной по­мощи. Дифференциация размеров пенсий с учетом страхового вкла­да обеспечивается за счет добровольных профессиональных пенсий, организуемых в рамках национальной пенсионной системы страны, и индивидуальных пенсионных программ с помощью добровольного участия (НПФ и страховые компании). Таким образом, государст­венные и частные пенсионные институты рассматриваются как еди­ные национальные системы социального обеспечения. В промыш- ленно развитых странах наблюдается тенденция к снижению общего уровня обязательного социального обеспечения и к более широко­му использованию корпоративных пенсионных систем, финанси­руемых работодателями^[922].

Возвращаясь к России, отметим, что действующее законодатель­ство о социальном обеспечении также включает нормы, регулирую­щие отношения с участием негосударственных пенсионных фондов, медицинских учреждений, оказывающих платные медицинские услу­ги населению, и др. На основании законодательства о негосударствен­ных пенсионных фондах лицо или его работодатель вправе заключить с указанным фондом договор о добровольном пенсионном страхова­нии для получения впоследствии соответствующих выплат к пенсии. Согласно Федеральному закону об обязательном пенсионном стра­ховании (2001 г.) физические лица, уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, вправе добровольно вступать в пра­воотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуще­ствлять уплату страховых взносов в части, превышающей сумму ус­тановленного фиксированного платежа. В этом случае индивидуаль­ная предусмотрительность лица обеспечивает дополнительную сумму к будущей пенсии застрахованного. Кроме того, нельзя не упомянуть о Федеральном законе от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенси­онных фондах»^[923], который принят с учетом зарубежного опыта.

В современной теории права социального обеспечения нередко под­черкивается возрастание роли социально-партнерских методов регули­рования социально-обеспечительных отношений. Локальные норма­тивные акты, коллективные соглашения и договоры признаются источ­никами не только трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивидуально-договорного регулирования сто­роны трудового договора своим соглашением включают в его содержа­ние дополнительные права работника в сфере социального обеспече­ния (оплата лекарств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.). В формировании социальной политики государства особая роль отводится социальным партнерам. М.Ю. Федорова отмечает, что созда­ние дополнительных негосударственных механизмов социального обес­печения, в том числе и социально-партнерских, можно рассматривать в контексте формирования гражданского общества, его взаимодействия с государством в целях достижения социального мира и благополучия^[924]. По справедливому замечанию В.Д. Роика, именно гражданское обще­ство разрушает монополию государства в сфере социальной политики. Многочисленные некоммерческие организации в области социального страхования, здравоохранения, социальной помощи одиноким и пре­старелым в большинстве развитых стран обеспечивают значительное повышение уровня социальной защищенности граждан^[925]. В советский период монополия государства в рассматриваемой сфере свела на нет зачатки товариществ социального страхования и т.д., которые имели место в дореволюционной России. Сегодня мы в начале пути форми­рования, консолидации общественных структур гражданского общест­ва в решении задач социального обеспечения. В цивилизованном об­ществе государство является основным, но не единственным субъек­том социальной политики. В этом случае государство, на наш взгляд, не осуществляет непосредственного властного регулирования, право­вое регулирование носит рамочный характер. Это означает, что госу­дарство обеспечивает координацию совместных действий институтов гражданского общества (профсоюзы, негосударственные социально- страховые фонды, благотворительные организации и др.) в достиже­нии общей цели - социальной защиты населения. Одной из таких ор­ганизационных форм является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений^[926], а также отраслевые, региональные комиссии, целью которых является согласование пози­ций социальных партнеров по основным направлениям социальной политики, ведению коллективных переговоров и заключению коллек­тивных соглашений.

Таким образом, государство должно выступать активным соци­альным партнером в системах дополнительного социального страхо­вания, главным образом пенсионного. В таком контексте правоотно­шения по договорному (добровольному) социальному страхованию не вызывают сомнений как социально-обеспечительные. Соответствен­но, названные отношения должны получить свое правовое опосредо­вание в рамках отрасли права социального обеспечения РФ. Правовое регулирование добровольных систем социального обеспечения долж­но строиться на единстве частных и публичных начал, присущих от­расли права социального обеспечения. В противном случае, если от­ношения по договорному добровольному социальному обеспечению вывести за рамки названной отрасли, то это будет означать господство частных начал, правовое регулирование гражданско-правовыми мето­дами. Следовательно, государственное вмешательство (публичные на­чала), государственные гарантии прав в добровольных системах соци­ального обеспечения практически исключаются. С таким решением, полагаем, большинство из нас не согласятся. К сожалению, в совре­менной теории права социального обеспечения отношения по добро­вольному социальному страхованию, как правило, относят к предме­ту гражданского права.

Подведем итоги.

1. Исторически социальное страхование как форма социально­го обеспечения связывается первоначально с добровольными систе­мами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда, позд­нее - с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала. Соответственно, появляются обязательные формы соци­ального страхования, когда государство законодательно обязывает оп­ределенные группы населения страховать себя или третьих лиц от то­го или иного вида социального риска (утраты заработка или работы).

Так, А.Г. Гойхбарг, анализируя нормы одного из законопроектов обя­зательственного права, регулирующего договоры страхования, писал о том, что они «должны быть переработаны в духе пропитания их го­раздо большей дозой принудительности, в духе приближения их к но­вейшим иностранным законам о страховом договоре»^[927]. В качестве ар­гументов А.Г. Гойхбарг отмечал, что отказаться от принудительных норм в области страхового права не представляется возможным в тех случаях, когда эти нормы преследуют цели справедливой защиты ин­тересов той стороны в договоре, которая является по своему положе­нию экономически слабейшей. По мнению А.Г. Гойхбарга, современ­ное право отказалось от строгого формализма (свободы) воли сторон в сделках, где требуется оградить слабейшую сторону. Примеры это­му находятся в области договоров найма фабричных рабочих и в об­ласти договорного социального страхования. Таким образом, зако­нодательство об обязательном социальном страховании формирова­лось на принципах, отличных от начал гражданского права, носило частно-публичный характер, что нашло теоретическое обоснование в трудах российских ученых и политических деятелей второй полови­ны XIX - начала ХХ в.

2. В советский период законодательство об обязательном социаль­ном страховании носит публично-правовой характер. Нормы об обя­зательном социальном страховании работников включались в КЗоТ 1922 г. и КЗоТ 1971 г. Вместе с тем обязательное социальное страхова­ние работников было заменено на государственное социальное обес­печение, утратив страховую природу. Это были отношения по госу­дарственному социальному обеспечению, которые в связи выделе­нием в системе советского права новой отрасли - права социального обеспечения составили ее предмет.

3. В настоящее время возрождение обязательного социального стра­хования не изменило отраслевой принадлежности отношений по обя­зательному социальному страхованию. Новый облик отрасли права социального обеспечения связан не только с дальнейшим развитием названных отношений в рамках предмета этой отрасли, но и с систем­ным взаимодействием этих отношений с добровольным социальным страхованием работников, социально-партнерскими отношениями в сфере социального обеспечения работников. На наш взгляд, в буду­щем Кодексе о социальном обеспечении должен найти свое место раз­дел «Социальное партнерство в сфере социального обеспечения».