Статья 168.6. Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации

1. К компетенции главы временной финансовой администра­ции относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муни­ципального образования) следующих действий:

утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Феде­рации (местного бюджета);

осуществление заимствований;

предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

использование доходов, полученных при исполнении бюдже­та субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;

перемещение ассигнований между главными распоряди­телями средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), между разделами, подразделами, целе­выми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

2. Глава временной финансовой администрации имеет право запретить главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах бюджетной сметы в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств. (в ред. Федерального закона от26.04.2007 № 63-Ф3)

3. Глава временной финансовой администрации в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Феде­рации имеет право назначить в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местные администрации муниципальных образований) и казенные учреждения соот­ветствующего субъекта Российской Федерации (муниципаль­ного образования) своих представителей, к которым перехо­дят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

4. Утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от26.04.2007 № 63-ФЗ.

5. Глава временной финансовой администрации наряду с ру­ководителем финансового органа субъекта Российской Феде­рации (муниципального образования) применяет меры принуж­дения, предусмотренные статьей 284.1 настоящего Кодекса.

6. В случае создания руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образова­ния) препятствий в исполнении временной финансовой адми­нистрацией полномочий, возложенных на нее настоящим Ко­дексом и другими федеральными законами, а также в случае совершения руководителем финансового органа субъекта Рос­сийской Федерации (муниципального образования) действий, нарушающих права и интересы субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) план восста­новления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным су­дом об отстранении руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) от долж­ности и о возложении его полномочий на главу временной фи­нансовой администрации.

Главой 19.1 БК РФ установлено право введения временной финан­совой администрации по ходатайству Правительства РФ в субъек­тах РФ и по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ — в муниципальном образовании, расположенном на его территории. Цель введения временной финансовой администрации — восстанов­ление платежеспособности субъекта РФ или муниципального обра­зования в том случае, если их просроченная задолженность превы­шает 30% объема собственных доходов соответствующего бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств перед ними со стороны федерального бюд­жета и (или) бюджетов субъектов РФ (состав собственных доходов регулируется ст.

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюд­жетного процесса в субъектах Российской Федерации и муници­пальных образованиях до 2013 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р, сказано, что целью вве­дения временной финансовой администрации является повышение ответственности субъектов РФ за проводимую бюджетную полити­ку. Содержанию комментируемой главы БК РФ соответствует ст. 75 Закона № 131-ФЗ, которая регулирует временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, и ст. 26.9 Закона № 184-ФЗ, которая ре­гулирует временное осуществление федеральными органами госу­дарственной власти отдельных полномочий органов государствен­ной власти субъектов РФ.

Задача временной финансовой администрации созвучна с за­дачами процедур финансового оздоровления и (отчасти) внешне­го управления в соответствии с Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», которые служат для предупреждения банкротства и восстановления платежеспособ­ности должника. Однако полной аналогии между введением вре­менной финансовой администрации и банкротством организации не может быть, так как введение временной финансовой админи­страции может иметь только один результат — восстановление пла­тежеспособности. Ликвидация субъекта РФ или муниципального образования по причине образования задолженности не представ­ляется возможной без нарушения конституционных норм.

Временное осуществление Российской Федерацией отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъек­тов РФ предусмотрено ст. 7 БК РФ, временное осуществление субъектом РФ отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления — ст. 8 БК РФ.

Статья 168.1 БК РФ содержит понятие временной финансо­вой администрации, которая является федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом госу-

дарственной власти субъекта РФ, уполномоченным Прави­тельством РФ или высшим органом государственной власти субъекта РФ, соответственно, подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъектов РФ или муниципальных образований.

Временная финансовая администрация, как орган публич­ной власти, наделяется отдельными бюджетными полномочи­ями, что и определяет местоположение комментируемой главы в разд. V БК РФ «Участники бюджетного процесса». В то же время тот факт, что временная финансовая администрация вво­дится на срок до одного года (ст. 168.2 БК РФ), и употребление словосочетания «введение временной финансовой администра­ции» в ст. 168.2—168.6 БК РФ заставляет сделать вывод о том, что временная финансовая администрация является также особым правовым режимом¹.

Постановлением Правительства РФ от 03.10.2006 № 599 утверж­дено Положение о назначении (об освобождении от должности) гла­вы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного рас­писания, а также о финансовом обеспечении деятельности времен­ной финансовой администрации и организации проведения про­верки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации. Здесь определено, что назначение главы временной финансовой админи­страции субъекта РФ осуществляется Правительством РФ по пред­ставлению министра финансов РФ.

Деятельность временной финансовой администрации осущест­вляется за счет средств, выделенных Минфину России. Непосредст­венно Минфин России полномочиями временной финансовой ад­министрации не наделен, что следует из Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, а также из ст. 165-166 БК РФ. Не наделены полномочиями временной финансовой администрации субъектов РФ и иные федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, временная финансовая администрация, назначае­мая в субъекты РФ, должна являться самостоятельным федеральным

См.: Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования временной финансовой администрации // Реформы и право. 2009. № 1.

органом исполнительной власти. Здесь возникает противоречие, связанное с тем, что перечень федеральных органов исполнительной власти уже установлен исчерпывающим образом Президентом РФ¹.

Большинством субъектов РФ утверждены нормативные право­вые акты, определяющие порядок создания и функционирования временной финансовой администрации.

[ Например, постановлением Правительства Республики Баш­кортостан от 20.04.2007 № 95 утверждено Положение о на­значении и освобождении от должности главы временной фи­нансовой администрации, вводимой в муниципальных образо­ваниях Республики Башкортостан, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и органи­зации проведения проверки (аудита) бюджетов муниципальных образований Республики Башкортостан. Аналогичные акты ут­верждены постановлением Правительства Забайкальского края от 30.12.2008 № 177, постановлением Администрации Курской области от 08.05.2008 № 138 и др.

Назначение главы временной финансовой администрации му­ниципального образования может осуществляться правительством субъекта РФ по представлению министра финансов субъекта РФ, а финансовое обеспечение — за счет бюджета субъекта РФ. Времен­ная финансовая администрация, назначаемая в муниципальных об­разованиях, как и на федеральном уровне, не входит в структуру ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ.

Аналогия введения временной финансовой администрации с про­цедурой банкротства усиливается ролью арбитражного суда. Соглас­но ст. 168.2 БК РФ ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подается в ВАС РФ, о ее введении в муниципальном образовании — в арбитражный суд субъекта РФ. Введение временной финансовой администрации осуществляется решением ВАС РФ или арбитражного суда субъекта РФ — соот­ветственно. Такая категория дел является особенной, но каких-либо

См.: Ковпак С.В. Указ. соч.

специальных процессуальных норм для принятия решения о вве­дении временной финансовой администрации АПК РФ не предус­мотрено, нет разъяснения судебной практики — ввиду отсутствия таковой.

Наличие процедуры введения временной финансовой адми­нистрации исключает возможность рассмотрения судом заявле­ния частного лица (неуполномоченного заявителя) о признании субъекта РФ или муниципального образования несостоятельным, что подтверждается судебной практикой.

^^ Определением Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 № 60-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы обще­ства с ограниченной ответственностью „Русатоммет" на на­рушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 1 Федерального закона „О несостоятельности (банкротстве)"». признан правомерным отказ арбитражного суда в рассмо­трении заявления о признании несостоятельным (банкротом) субъекта РФ — Саратовской области, так как БК РФ установлен специальный порядок.

Комментируемая глава не предусматривает норм, регулирующих взаимоотношения временной финансовой администрации с орга­нами государственной власти субъекта РФ или муниципальными органами власти.

Статьей 168.3 БК РФ установлены полномочия временной финан­совой администрации, в соответствии с которыми она организует проведение аудита бюджета субъекта РФ, осуществляет учет про­сроченной задолженности и разрабатывает проект плана восста­новления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования, который утверждается ВАС РФ (для субъекта РФ) или арбитражным судом субъекта РФ (для муниципального об­разования). Данный план может предусматривать принятие нор­мативных правовых актов, в том числе законов и подзаконных актов субъекта РФ и актов муниципального образования. Такие акты также могут быть разработаны временной финансовой ад­министрацией и представлены на утверждение в органы госу­дарственной власти и (или) в представительные органы власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако в слу­чае непринятия данных актов временная финансовая администра­ция наделена полномочием самостоятельно принять такой нор­мативный правовой акт. Временная финансовая администрация также разрабатывает изменения в закон (акт) о бюджете и осу­ществляет контроль за его исполнением. Перечень полномочий временной финансовой администрации не является закрытым, но ее дополнительные полномочия должны быть установлены фе­деральным законом.

Таким образом, взаимодействие временной финансовой адми­нистрации с органами государственной власти субъекта РФ и му­ниципальными органами сводятся к минимуму и носят характер контрольных. Полномочия по контролю за бюджетным процессом предполагают тесное взаимодействие временной финансовой адми­нистрации с финансовым органом, кандидатура руководителя кото­рого согласовывается с главой местной финансовой администрации. Статьей 168.6 БК РФ установлены полномочия главы временной фи­нансовой администрации при исполнении бюджета, которые заключа­ются в согласовании сводной бюджетной росписи; лимитов бюджет­ных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств; предоставления бюджетных кредитов; осуществления заимствова­ний; использования доходов, полученных сверх запланированных; перемещения ассигнований, а также в назначении представителей в органы исполнительной власти (местные администрации). Эти полномочия фактически дублируют полномочия руководителя фи­нансового органа, при этом глава временной финансовой админи­страции вправе ходатайствовать об отстранении последнего от долж­ности и прямом возложении на себя полномочий главы финансового органа в случаях, предусмотренных в п. 7 ст. 168.6 БК РФ.

Статья 168.4 комментируемого кодекса определяет порядок со­ставления и принятия плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. План разрабатывается в течение двух месяцев с момента принятия решения суда о назна­чении временной финансовой администрации не более чем на пять лет. Обращает на себя внимание то, что согласно ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация назначается на срок только до одного года.