<<
>>

6.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО- БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ

6.3.1. Развитие бюджетно-налогового федерализма Политика налогообложения выполняет ряд функций: соци-альную, определяющую общую целевую направленность налого вой системы; фискальную, обеспечивающую полное и своевре менное поступление налогов в бюджеты всех уровней; регулиру ющую; перераспределительную; контрольную; стимулирующую. В соответствии с принципом подчиненности (подведомствен-ности) налог на прибыль предприятий федеральной подчиненно сти поступает в доход федерального бюджета, соответственно налог на прибыль, плата за природные ресурсы предприятий, от носящихся к коммунальной собственности административно-тер риториального образования, зачисляются в доходы местного бюд жета. Для укрепления финансовой базы местных бюджетов часть прибыли предприятий федерального значения поступает в их фон ды. Аналогично из федерального бюджета финансируются пред приятия и учреждения федерального подчинения, из местных бюджетов — предприятия, находящиеся в ведении местных орга нов власти. Значительная часть налогов и доходов зачисляется в бюджеты по принципу территориальной принадлежности плательщиков. В частности, в местные бюджеты поступает подоходный налог с граждан, проживающих на территории данного органа власти. Одновременно из местных бюджетов финансируются предприя тия, организации, относящиеся к коммунальной собственности, и учреждения непроизводственной сферы (школы, детские дош кольные учреждения, больницы, поликлиники и т.д.), располо женные на территории данного местного органа власти. В настоящее время в Российской Федерации сложилась сис тема бюджетно-налогового федерализма. Эта система предпола гает относительно самостоятельное и независимое функциониро вание бюджетных систем различного уровня управления: феде рального, регионального, муниципального. Поскольку она формировалась достаточно быстро и в услови ях переходного процесса, то имеет целый ряд недостатков, свя занных с рудиментами прошлого. В первую очередь бросается в глаза односторонняя направлен-ность принципов построения системы бюджетного федерализма на реализацию чисто распределительной функции. При этом целями распределения являются пополнение недостаточных ре гиональных бюджетов с учетом сложившейся структуры их дохо дов и расходов, обеспечение населения различных регионов бо лее или менее сходными условиями существования. Однако надо отметить, что ориентация бюджетной системы только на вырав нивание условий жизни населения порождает иждивенческие на строения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию. В этой связи необходимо сместить акценты в федеральной бюджетной политике, выдвинуть на первый план содействие преодолению экономической отсталости регионов. Конкретно это могло бы означать федеральную поддержку региональных про грамм реконструкции и подъема производства, бюджетное финан сирование инвестиционных, инновационных проектов. Ближе к текущим задачам обеспечения саморазвития региона стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Регули руя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льго ты, платежи, санкции, региональные и местные органы власти способны существенно влиять на финансовое положение хозяй ствующих субъектов и тем самым — усиливать или ослаблять сти мулы к развитию производства на территории региона. Остается нерешенной проблема распределения доходов и рас-ходов между бюджетами различных уровней. Автономность и свобода в бюджетных отношениях — цель региональных властных структур.
Мировой опыт демонстрирует широчайший спектр возможностей в этой сфере, но он одновре-менно свидетельствует и о том, что «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем — отнюдь не абсолютные поня тия. Они применимы только в контексте политических, экономи ческих и идеологических институтов общества и должны устанав ливаться в соответствии с ними. В странах с сильными демокра тическими традициями действует принцип, когда региональные (или местные) органы власти имеют в некоторых вопросах нео граниченные полномочия, но руководители этого органа власти (местные депутаты) несут при этом персональную ответственность перед своим населением. Путем распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами решаются следующие задачи: • достижение сбалансированности доходов и расходов каждо го бюджета; • создание условий заинтересованности местных органов вла сти в выполнении планов поступлений общегосударствен ных доходов и налогов; • равномерность поступления доходов в бюджет в течение года во избежание временных кассовых разрывов бюджета для своевременного финансирования всех предусмотренных мероприятий; • приоритет государственного бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий по руковод ству экономикой, координации деятельности всех сфер об щественного воспроизводства, в перераспределении финан совых ресурсов между территориями для выравнивания уровней их развития. Решение этой проблемы должно базироваться на единых прин-ципах построения и организации бюджетной системы, а также на учете необходимости создания и достаточности финансовой базы каждого уровня государственной власти для нужд осуществления их функций в соответствии с разделением их компетенции и от-ветственности. В основу распределения доходов и расходов между бюджета ми положены принципы значимости, подчиненности (подведом-ственности предприятий, объединений, организаций и учрежде ний), территориальности. По принципу значимости производится зачисление доходов в общегосударственный и местный бюджеты (региональные и мес тные — в федеративном государстве), а также финансирование программ и мероприятий, имеющих общегосударственное, меж государственное либо местное значение. Так, в соответствии с этим в бюджет зачисляются налог на добавленную стоимость, ак цизы, в местные бюджеты — местные налоги, сборы, пошлины. Проблема обеспечения сочетания интересов центра и регио нов решается в разных странах неодинаково. В мировой практи ке известны три основных подхода к требованиям регионов о пре-доставлении особого экономического режима. Первый — «инди-видуально-договорный подход», когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых по-ступлений (например, Россия). Второй подход связан с создани ем «специальных бюджетных режимов», в рамках которых отдель ным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов (например, Китай). Третий подход основан на «нор-мативно-расчетной формуле субсидий», которая обычно состав ляется с целью хотя бы частичного выравнивания бюджетных ус ловий регионов, причем немногие из стран, применяющих дан ный подход, учитывают при разработке соответствующей формулы требования отдельных регионов (например, Индия). Российское законодательство закрепляет за отдельными бюд-жетами конкретные виды доходов. В случае, если для сбаланси-рования доходов и расходов регионального бюджета собственных средств не хватает, предусматривается передача части средств из вышестоящих бюджетов в виде отчислений от доходов и налогов в порядке бюджетного регулирования. Такие доходы носят назва ние регулирующих. В тех случаях, когда собственные доходы и отчисления от государственных доходов и налогов не обеспечивают сбалансиро-вание доходов и расходов бюджетов, применяются дотации, суб-сидии и субвенции (трансферты) из вышестоящих бюджетов. Для решения проблемы финансовой поддержки бюджетов деп-рессивных регионов регионы страны необходимо разделить на группы: 1) регионы, в которых высокая зависимость от федеральной помощи определяется плохим финансовым управлением, — здесь нужны реформы, внедрение образцовой практики (возможно, их придется инициировать введением федерального управления); 2) регионы, в которых депрессивная ситуация возникла по объективным обстоятельствам, — здесь федеральному центру при-дется напрямую взять на себя ответственность за выполнение го-сударственных обязательств с возможным введением особого ста туса «территорий ограниченной финансовой самостоятельности». Целесообразно инициировать создание наряду с механизмом вертикального выравнивания (из федерального бюджета в регио ны-реципиенты) механизма горизонтального выравнивания, в котором «богатые» регионы осуществляют по некоторой методи ке трансферты в бюджеты «бедных» регионов. Важным принципом функционирования Фонда финансовой поддержки регионов является обеспечение объективности и про-зрачности распределения его средств. Для этого необходимо: • определить показатель доходного потенциала территории; • уточнить показатель объективных подушевых бюджетных потребностей; • стимулировать налоговые усилия территорий (для этого производить не полное, а относительное подушевое вырав-нивание). Еще одна проблема — разработка методов поддержки муници-пальных образований из регионального бюджета. Для обеспечения объективности и прозрачности процесса под-держки муниципальных бюджетов используется методика расче та суммы финансовой помощи (трансферта) бюджетам городов и районов. Данная методика предусматривает подъем «слабых тер-риторий» до среднего по области уровня доходов в расчете на од ного жителя. Дотация предоставляется на формирование мини мального (текущего) бюджета, в то время как бюджет развития финансируется из областного бюджета. Финансовая помощь в соответствии с этой методикой оказы-вается только территориям, получившим статус «территорий, нуж-дающихся в поддержке» или «территорий, особо нуждающихся в поддержке». Статус «территории, нуждающейся в поддержке» пре-доставляется тем районам и городам, у которых душевой доход в прогнозируемом году в расчете на одного жителя меньше средне-душевого бюджетного дохода по области в целом. Статус «территории, особо нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам региона, у которых объем бюджетных доходов в прогнозируемом году после доведения ду-шевого дохода по их бюджету до среднего душевого дохода в це лом по региону и выделения соответствующей дотации тем не менее недостаточен для покрытия собственных расходов (без кап вложений). Порядок исчисления величины трансфертов из регионально го в нижестоящий бюджет выглядит следующим образом. Внача ле определяется разница между душевым бюджетным доходом данной территории и среднедушевым бюджетным доходом в це лом по области на прогнозируемый год. В случае, если душевой бюджетный доход (ДБД) данной территории меньше среднедуше вого бюджетного дохода (СБД) в целом по области, разница ум ножается на численность населения (ЧН) этой территории. При этом бюджетные доходы, включаемые в расчет, корректируются на понижающий коэффициент (0,8), вводимый для стимулирова ния дотируемых территорий полнее мобилизовать собственные финансовые ресурсы. Полученная сумма является трансфертом по доходам (ТД): ТД = (СБД • 0,8 - ДБД) • ЧН. Далее определяется поправочный коэффициент расходов (Кр), который представляет собой отношение бюджетных расходов на одного жителя по территории (ДБР), скорректированный на поправочный коэффициент (0,75), к бюджетным доходам на од ного жителя этой территории: Кр= (ДБР • 0,75)/ДБД. В случае, если полученный результат ниже единицы, данный коэффициент применяется как понижающий, а если выше — как повышающий. Кроме того, в целях стимулирования дотируемых районов и городов в рациональном использовании бюджетных средств этот коэффициент принимается не выше 1,8. Далее коэф-фициент расходов умножается на сумму трансферта по доходам, в результате чего получается общая сумма трансферта, причита ющаяся территории, нуждающейся в поддержке (ТТНП): ТТНП = ТД • КР. Тем территориям, у которых суммы собственных доходов с учетом трансферта не покрывают прогнозируемых на планируе мый год расходов (без учета капвложений), предоставляется до-полнительная финансовая поддержка, называемая «трансферт тер-ритории, особо нуждающейся в поддержке» (ТТОНП). Этот транс-ферт определяется следующим образом: ТТОНП = SCP - 1СД, где SCP — прогнозируемая сумма расходов на планируемый год по особо нуждающейся территории; ЕСД — сумма доходов до-тируемой территории с учетом трансферта ТТНП. Эта система дотирования аналогична федеральной и, так же, как и федеральная, зависит во многом от фактических расходов. Достоинство данной системы состоит в том, что все муниципаль ные образования ставятся в одинаковые условия. Недостатком яв ляется нечеткость в определении минимально необходимых рас ходов. При определении размера трансфертов субъектам Федерации необходимо учитывать: • возможный потенциал доходов регионального бюджета; • различия в бюджетных расходах, вызванные необходи мостью содержать имеющуюся социально-бытовую инфра структуру; • различный уровень развития материально-технической базы социальной сферы; • финансовые ресурсы, получаемые регионом в виде всевоз можных налоговых льгот, отсрочек уплаты федеральных налогов и освобождений от них; • финансовые ресурсы, поступающие в регион при перерас-пределении федеральных внебюджетных средств; • региональные удорожающие факторы, влияющие на вели чину бюджетных затрат; • различия в нормативах, связанные со спецификой расселе ния населения. Кроме установления трансфертов, поступающих субъектам Федерации при перераспределении федерального фонда региональ-ной поддержки, возможно привлечение средств из федерального бюджета на основе разработки своего рода территориального биз нес-плана, оценивающего привлекательность региона и эффектив ность вложений с позиций интересов государства в целом. В целях совершенствования бюджетно-налоговой системы можно выделить несколько первоочередных задач. 1. Необходимо решить проблему налоговых платежей общерос-сийских компаний («Газпром», РАО ЕЭС, ЛУКОЙЛ, Сбербанк РФ и др.), которые платят налоги по месту регистрации (т.е. в Москве). Здесь возможны различные подходы: а) решение, предлагаемое Налоговым кодексом РФ, — налоги с разных территориальных подразделений межрегиональной ком пании платятся пропорционально стоимости активов и численно сти занятых в этих подразделениях; б) создать федеральный налоговый округ, где были бы заре-гистрированы указанные общероссийские компании. В этом слу чае в федеральный бюджет поступала бы не только федеральная, но и региональная и муниципальная доли налогов этих налого-плательщиков. Для обеспечения заинтересованности регионов в таком решении можно предложить, чтобы эти средства целевым назначением пополняли Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР); в) в законе о бюджете отдельным пунктом прописать, что на-логовые поступления от компаний поступают в федеральный бюд жет и пополняют ФФПР. Это более эффективно, так как распре деление ФФПР прозрачно, подконтрольно и адресно. В этом слу чае ФФПР образовывался бы за счет установленной доли (10— 11 %) от всех налоговых доходов федерального бюджета плюс на логовые поступления от общероссийских компаний в части их бывшей региональной доли. 2. Общая линия оптимизации распределения налоговых пол-номочий — заменять, насколько возможно, регулирующие нало ги, которые делятся между уровнями бюджетной системы, соб ственными налогами. В принципе НДС должен быть федеральным налогом (факти-чески в большинстве случаев он уплачивается в одном регионе, предъявляется к зачету в другом). Если такое решение окажется политически затруднительным, возможно следующее решение: распределение региональной части НДС между регионами про-порционально населению. При этом налог с продаж следовало бы отменить. Налог на природные ресурсы должен быть федеральным, по-скольку реализует общегосударственную собственность на природ ные ресурсы, природную ренту. При этом территории, на кото рых ведутся разработки недр, могут получать из федерального бюджета компенсацию на восстановление природной среды. Подоходный налог должен распределяться между Федераци ей и ее субъектами. Лучше даже иметь два отдельных подоходных налога — федеральный, желательно с фиксированной ставкой, и региональный. Причем последний должен уплачиваться не по месту работы, как сейчас, а по месту жительства налогоплатель щика, поскольку именно по месту жительства оказываются основ ные социальные услуги. Вариант введения двух налогов — феде рального и регионального — может быть предложен и для налога на прибыль. Налог на недвижимость должен быть местным и со ставить базу муниципальных финансов. В целом это снизило бы дисбаланс бюджетной системы по вертикали. Для выяснения вопроса, кто на самом деле является донором, а кто реципиентом, необходимо провести инвентаризацию феде-ральных расходов в территориальном разрезе, включая многочис-ленные инвестиционные программы, содержание федеральных учреждений на местах, бюджетной сети, финансирование которой отнесено к федеральным полномочиям, и пр., выявить суммар ное сальдо финансовых расчетов регионов с федеральным бюдже том (а не только поступлений из ФФПР, как сейчас). Проведен ный по этой методике анализ показал, что число регионов-доно ров (при всей условности использования этого термина вообще) не 10, а около 30.
<< | >>
Источник: Фетисов Г.Г., Орешин В.П.. Региональная экономика и управление. 2006

Еще по теме 6.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО- БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ:

  1. Роль региональных и местных органов управления в совершенствовании бюджетно-финансовых отношений в регионе
  2. 3. Формирование рациональных пропорций между бюджетами функционирования и бюджетами развития основных субъектов бюджетно-финансовых отношений в регионе.
  3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ Притупов В.Г.
  4. 6.3.2. Управление финансовой обеспеченностью и бюджетной самодостаточностью региона
  5. 5. Регулирование бюджетного процесса в регионе
  6. Бюджетный дефицит в регионах
  7. Совершенствование бюджетного процесса
  8. 12.2. Проблемы и задачи совершенствования бюджетной системы
  9. 1. Экономическая роль бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования
  10. 7.8. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
  11. 8.6. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
  12. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования
  13. 14.2. Проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы
  14. 56. Совершенствование межбюджетных отношений