<<
>>

ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Государственное управление осуществляется посредством разветвленной сети государственных органов, которые сами по себе обеспечиваются функционированием института госу­дарственной службы.
В настоящее время в рамках так называ­емой административной реформы проводится модернизация государственного аппарата, составной частью которого явля­ется система государственной службы. Вступивший в силу Федеральный закон "О системе государственной службы Рос­сийской Федерации" от 27 мая 2003 г.[45] подразделяет государ­ственную службу на три вида: гражданскую, военную и право - охранительную. В свою очередь, гражданская служба образу­ет единую систему, имея два уровня — федеральную и субъек­тов Российской Федерации. Согласно ему в ближайшее время предусматривается принятие Федерального закона "О госу­дарственной гражданской службе Российской Федерации".

Осуществляемое реформирование предполагает карди­нальное обновление федерального законодательства и в сфе­ре муниципальной службы. Имея в виду, что, в соответствии с Конституцией РФ, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями, а муниципаль­ные служащие тем самым выступают субъектами админист­ративного права, целесообразно рассматривать государствен­ную и муниципальную службы, а в этой части и администра­тивно-правовой статус государственных и муниципальных слу­жащих с использованием инструментария правовой компара­тивистики.

В единстве рассмотрения государственной и муниципаль­ной службы невозможно обойти историко-правовой аспект их зарождения и эволюции взаимодействия, поскольку органи­зационное развитие и правовое содержание данных инсти­тутов находились в зависимости от тех изменений, которые происходили в системе государственного управления, степе­ни его централизации-децентрализации на определенном ис­торическом этапе. Объясняется это тем, что служебная дея­тельность по своему генезису носит вспомогательный харак­тер и предназначена для выполнения обеспечительных задач и функций в системе реализации полномочий публичной вла­сти, будь то в государственной либо муниципальной сфере.

При этом надо иметь в виду, что каждая историческая эпоха требует соответствующего правового обеспечения обществен­ных отношений, обладающего рядом специфических призна­ков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте, формах и методах юридической регламентации в той или иной сфере. Единство правовой природы государствен­ной и муниципальной службы обуславливается исторически­ми и политическими факторами, оказавшими влияние на воз­никновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публич­ной власти в сфере осуществления управления делами госу­дарства и общества.

В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих. Они имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР государственные гражданские служащие, в отличие от во­еннослужащих и служащих ряда правоохранительных орга­нов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались еди­ным статусом наравне со всеми другими работниками и слу­жащими. Муниципальной службы, как известно, по причи­нам политического свойства и вовсе не существовало, а зна­чит, и не было речи об особом статусе муниципальных слу­жащих. На местном уровне функции государственного уп­равления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами тру­дового законодательства. Организация местного самоуправ­ления в период 1990-х гг. и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 г. актуализировала необходимость пра­вового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служа­щих. В настоящее время муниципальная служба, как и госу­дарственная гражданская служба, получает собственное пра­вовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим в середине 1990-х гг. были проведены ре­формы различных видов публичной службы, и прежде всего таких их разновидностей, какими выступают государствен­ная и муниципальная службы.

В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "государственная служба", "государственный служащий", "государственная должность" и понятия "муниципальная служба", "муници­пальный служащий", "муниципальная должность". Термины эти получили закрепление в нормативных актах и обознача­ют деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­нов — государственные служащие и органов местного само­управления — муниципальные служащие.

Вышеназванные термины вошли в оборот вместе с раз­витием законодательства о государственной службе и зако­нодательства о местном самоуправлении, разработкой тео­рии конституционного, административного и муниципально­го права. Нормативное содержание этих понятий федераль­ное законодательство определяет в соответствующих дефи­нитивных статьях. Можно считать, что данные ныне дей­ствующим российским законодательством понятия объединя­ют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Вместе с тем российским законодательством не приме­няется понятие "публичная служба", которое широко исполь­зуется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в пуб­личных организациях, учреждениях. К таким служащим от­носятся лица, находящиеся на публичной службе или на служ­бе у юридического лица публичного права. Публичная служ­ба включает в себя профессиональную деятельность по ис­полнению полномочий различных субъектов права: федераль­ных органов и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления и об­разуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе пуб­личной гражданской служебной деятельности можно выде­лить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), от­личные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право).

Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государ­ственной гражданской и муниципальной служб, но и в дру­гих видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственны­ми или муниципальными, а потому имеют собственный аппа­рат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответ­ствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммер­ческие, общественные, международные, неправительствен­ные и прочие организации).

Действующее российское законодательство вполне оп­ределенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муници­пальных служащих. Организационно-правовой формой осу­ществления государственной службы являются органы госу­дарственной власти Российской Федерации и иные государ­ственные органы, образуемые в соответствии с Конститу­цией РФ и федеральными законами — лица, имеющие ста­тус федеральных государственных служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, — лица, получающие статус государственных служащих соот­ветствующего субъекта Российской Федерации. Организаци­онно-правовой формой муниципальной службы являются орга­ны местного самоуправления или муниципальные органы — лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выво­дится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрам­ляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проис­текают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспе­чиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей ком­петенции и полномочий государственных органов либо орга­нов местного самоуправления.

Отличия во многом обусловли­ваются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормо­творчества в данной сфере общественных отношений. Следо­вательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных и муниципальных служащих

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправ­ления отделены от органов государственной власти, а зна­чит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных поло­жений, определяющих конституционные основы осуществ­ления местного самоуправления (наряду со ст. 130—133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии мест­ного самоуправления[46]. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раз­дельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на об­щих принципах и основаниях, исходя из которых они полу­чают нормативное закрепление. Главным образом это связа­но с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов — и государственных и муниципальных, объект и ме­тоды воздействия в процессе служебной деятельности, осно­вы прав и обязанностей, необходимость регламентации про­цедур прохождения службы, важность соблюдения право- ограничений и компенсирующих социально-правовых гаран­тий и льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой сис­темы норм Конституции РФ проистекают особенности уста­новления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслу­жащими полномочия — федеральные, т. е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Рос­сийской Федерации полномочия, осуществляемые государ­ственными органами субъектов Российской Федерации в пре­делах совместного ведения с Российской Федерацией и в пре­делах предоставленной компетенции на территории соответ­ствующего субъекта Российской Федерации.

Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных орга­нов государственной власти определяется и регулируется об­щим правилом, установленным в ст. 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного поло­жения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащи­ми, которые являются должностными лицами либо предста­вителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соот­ветствии с которыми обеспечивается решение вопросов мест­ного значения. Вместе с тем муниципальные служащие мо­гут наделяться и некоторыми государственными полномочия­ми, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Консти­туции РФ, а также базируются на правовой основе взаимо­отношений местного самоуправления с государственной вла­стью, закрепленной Федеральным законом "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами[47]. Осуществление муниципальными служащими от­дельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным за­коном либо законом субъекта Российской Федерации, явля­ется важным фактором взаимодействия органов государствен­ной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой состав­ляющей в структуре статуса государственных и муниципаль­ных служащих.

Все без исключений государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конститу­ции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных и муниципальных слу­жащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных и муни­ципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государ­ственного и муниципального управления. Правовой статус государственных и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нор­мами трудового права.

Государственные служащие выступают представителя­ми интересов публичной власти государства и общества, вы­полняя функции государственного управления. Муниципаль­ные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов мест­ного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы при­званы обеспечивать функционирование государственного ап­парата и аппарата органов местного самоуправления, а так­же обеспечивать реализацию юридически властных полномо­чий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов пра­вового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, кото­рые связаны с осуществлением определенного вида управле­ния: государственного и муниципального. Общность правово­го статуса государственных и муниципальных служащих оп­ределяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной служ­бах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети­ческую связь юридических установлений, относящихся к пра­вовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравне­ние ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания обществен­но-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессиона­лизма и компетентности, ответственности.

Специфическим содержанием функционирования муни­ципальной службы, а значит, и специфической сферой реа­лизации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраиваются организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа ко­торой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным адми­нистративно-правовым статусом с учетом децентрализован­ное™, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к орга­нам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и дол­жностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.

В настоящее время новизна общественных отношений по организации и функционированию государственной и муни­ципальной службы, что должно учитываться в процессе пра­вового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов. Как уже отмечалось выше, каждая историческая эпоха требует своего уровня регламентации общественных отношений. Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое регулирование статуса госу­дарственных и муниципальных служащих усложняется, уточ­няется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирова­ния публичной службы и в этих рамках правовому обеспече­нию статуса осударственных и муниципальных служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют охарактеризовать правовое положение государ­ственных и муниципальных служащих современного перио­да, отметим следующие.

Во-первых, отделение правовых отношений по государ­ственной службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы, и соответственно статуса служащих, неоднородны, так как подразделяются в зависимости от орга­на, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта федерации, муниципальный), а также по приоритету отрас­левой принадлежности (специальное законодательство, пред­ставленное административно-правовыми нормами о государ­ственной и муниципальной службе; субсидиарное законода­тельство — нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпыва­ющего перечня общеслужебных обязанностей и прав, огра­ничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, применение казуистического метода регу­лирования и относительно высокий уровень правовых обоб­щений при формулировании специальных норм.

В-пятых, непризнание государственных и муниципаль­ных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-шестых, наделение государственных и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на осно­вании его специализации (сила специального закона).

В-восьмых, единство (в смысле содержательной иден­тичности или сходства и близости) общеслужебных принци­пов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы государственными и муниципальными служащими.

В-девятых, идентичность структурных элементов право­вого статуса государственных и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.

В-десятых, различение государственной и муниципаль­ной службы с учетом их особенностей на основе конституци­онного отделения местного самоуправления от государствен­ной власти.

В-одиннадцатых, близостью социально-правовых харак­теристик государственных и муниципальных служащих, от­ражающих особенности обоих видов службы в масштабе об­щества.

В-двенадцатых, управленческой профессионализацией служебной деятельности государственных и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии спе­циализированного профессионального образования и соот­ветствия установленным законом квалификационным требо­ваниям.

Развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы данных видов службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохож­дение ими службы, обеспечить надлежащую полноту право­вого регулирования отношений, возникающих при реализа­ции нормативно установленных правомочий как во вне, так и внутри сферы их применения.

По своей структуре статус государственных и муници­пальных служащих состоит из одних и тех же элементов, имеющих как общее, так и особенное в юридическом содер­жании. Общее и особенное в правовом статусе служащих обоих видов наиболее характерно проявляется в сравнении феде­рального и регионального законодательства.

Общий правовой статус государственных и муниципаль­ных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством. В настоящее время основы правового положения государственного служащего установ­лены ФЗ "Об основах ГС РФ", в котором ему отводится глава III (ст. 9 — 20), а основы правового положения муници­пального служащего — ФЗ "Об основах МС в РФ", где пре­дусмотрена глава II (ст. 7 — 20).

Как и всякий правовой статус, статус государственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован эле­ментным составом юридических норм. В соответствии с дан­ными федеральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нор­мативных элементов. По ФЗ "Об основах ГС РФ" — права (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспече­ние (ст. 17 — 19) государственного служащего; по ФЗ "Об основах МС в РФ" — права и обязанности (ст. 10), ограниче­ния (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), га­рантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16 — 18) муниципального служащего. Как видно, даже нумерация статей с одноимен­ным названием почти полностью совпадает с аналогичными статьями в том и другом законах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирования обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муниципальная службы.

Общим правовым статусом обладают все государствен­ные и муниципальные служащие, так как положения Кон­ституции РФ и общие нормы федеральных законов распро­страняют свое действие на всех служащих без различия их субординационного положения и видовой специфики служеб­ной деятельности. При этом, правда, в п. 3 ст. 4 ФЗ "Об осно­вах ГС РФ" сделана оговорка о том, что особенности гос­службы в отдельных госорганах устанавливаются федераль­ными законами на основании настоящего федерального зако­на. Это значит, что специальное законодательство, действуя по отношению к регулированию государственной службы в отдельных госорганах, определяет особенности правового ста­туса их служащих через наполнение соответствующим со­держанием элементного состава юридических норм. Так, ста­тус дипломатических работников характеризуется тем, что им обладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломатические ранги. При осуществлении своих профессиональных обязанностей дип­ломатические работники могут пользоваться в период пребы­вания за границей привилегиями и иммунитетами, установ­ленными для них нормами международного права и между­народными договорами.

Правовой статус государственного и муниципального слу­жащих возникает на основе законодательства в связи с заме­щением соответственно государственной либо муниципаль­ной должности. Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой пра­вового положения государственного и муниципального слу­жащих. Общие особенности в правовом положении государ­ственных и муниципальных служащих суть производные от статуса этих видов службы как социальных и комплексных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав по­рождает различные ограничения, а также потребность в со­размерных гарантиях, обеспечении и ответственности. Вмес­те с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспе­чение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государственной либо муниципаль­ной власти.

Правовые нормы, составляющие основу статуса и госу­дарственных и муниципальных служащих, дифференциру­ются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем государственным и муниципальным служа­щим независимо от категорий и групп занимаемых ими дол­жностей. Полный же объем прав и обязанностей индивидуа­лен по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочи­ями, присущими данному органу. Для осуществления специ­альных полномочий государственным и муниципальным слу­жащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в ти­повых и индивидуальных инструкциях, регламентах, поло­жениях. Именно на этом уровне правового обеспечения отра­жаются статусные особенности государственных и муници­пальных служащих.

Важно отметить, что из перечня общих прав, предо­ставленных государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус опре­деляют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности. К таким общеслу­жебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой го­сударственной должности государственной службы, крите­рии оценки качества работы и условия продвижения по служ­бе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке ин­формации и материалов, необходимых для исполнения дол­жностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязан­ностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должно­стными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение пред­ложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). Все остальные права госу­дарственного служащего (п. 5—11 ч. 1 ст. 9) являются личны­ми субъективными правами гражданина, замещающего госу­дарственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положе­ний, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны кос­венно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т. п."[48].

Такой подход применим и для понимания правового ста­туса муниципальных служащих. Основная масса региональ­ных законов закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организацион­но-технические условия, необходимые для исполнения дол­жностных обязанностей. Однако наделение государственного или муниципального чиновника нормативно закрепленными правами без должного обеспечения возможности их практи­ческого воплощения пагубно влияет на устойчивость его пра­вового положения. А это, в свою очередь, не только ослабля­ет его правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодатель­ные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материаль­ных установлений прав чиновника.

Права, которыми наделяются государственный и муни­ципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя ре­гиональному законодателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обя­занностей, которые возлагаются на государственных и муни­ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, например беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и ма­териалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а также возможность получения гражданами дру­гой полной и достоверной информации о деятельности орга­нов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурс­кая, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла­сти и др.), не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования интересам Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).

Состав общеслужебных обязанностей, хотя и имеет нор­мативное закрепление на уровне возведенных в закон пред­писаний, все же не исчерпывает всей полноты их правовой регламентации. Обязанности государственных и муниципаль­ных служащих имеют более просторный перечень, который дополняется и конкретизируется как федеральными закона­ми и законами субъектов Российской Федерации, так и ины­ми нормативными правовыми актами. Детализация обязанно­стей государственных и муниципальных служащих опреде­ляется актами локального уровня, индивидуализируется по должностям государственной и муниципальной службы дол­жностными инструкциями и положениями.

На государственных и муниципальных служащих накла­дывается в соответствии со специальным законодательством и целый ряд правовых ограничений, которые могут быть не­посредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обсто­ятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по реги­ональному законодательству о муниципальной службе). Ус­танавливаемые законодательством ограничения имеют целью предотвращение злоупотреблений в деятельности государ­ственных и муниципальных служащих, создания условий их независимости от различного рода государственных и негосу­дарственных структур исходя из того, что кадровый корпус государственных и муниципальных органов должен быть по­стоянно занят только делами государственно(муниципально)- служебными, без каких-либо отвлечений на дела посторон­ние и не допускать использования служебного положения в личных целях отдельных служащих. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями — права­ми, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной служ­бе. Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и обеспечение имеют компенсационный характер.

Особый характер государственной и муниципальной служ­бы влечет необходимость установления правовых ограниче­ний, в том числе и в сфере трудовых отношений, складыва­ющихся в процессе прохождения службы с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служа­щих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. Из его опреде­ления от 4 декабря 1997 г. № 115-0 следует, что "государ­ственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, ко­торая исходит из признания различий между "особым трудо- правовым статусом госслужащих" и остальных работников[49]. Думается, что трудоправовой статус государственных слу­жащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не про­тиворечит публично-правовой природе обоих видов служ­бы. Напротив, дополняет и развивает особенно те норматив­ные элементы, которые не только материально закрепля­ют, но и процессуально обеспечивают реализацию статуса государственных и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т. п.

Сравнение правовых ограничений государственного слу­жащего, установленных ч. 1 ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" с ограничениями, связанными с муниципальной службой по нормам ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ", позволяет констати­ровать практически их полное совпадение. Анализ федераль­ного законодательства, устанавливающего правоограничения как для государственных, так и для муниципальных служа­щих, приводит к выводу о том, что они используются в ка­честве превентивного средства против возможных злоупот­реблений служебным положением в личных корыстных це­лях, направлены на то, чтобы предотвратить коллизию част­ного интереса служащего как отдельного человека и публич­ного интереса, выразителями которого являются государ­ственные и муниципальные служащие. Ограничения, нала­гаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют своей целью и обеспечение их высокого мораль­ного облика и свободу действий в пределах должностных пол­номочий[50].

Для выполнения государственными и муниципальными служащими своих служебных полномочий им предоставля­ются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовы­ми актами органов местного самоуправления однотипные га­рантии, закрепленные в ст. 15—20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ".

Стоит обратить внимание на то немаловажное обстоя­тельство, что материальные гарантии государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обяза­тельный атрибут создания необходимых условий для испол­нения ими своих должностных полномочий. Подобная идея высказана еще в имперский период российской государствен­ности известным юристом Н. М. Коркуновым, который счи­тал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько ус­ловия их деятельности[51]. В этой связи нормативное закрепле­ние обеспечения, в том числе и материального, образует один из элементов правового статуса государственных и муници­пальных служащих.

Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и прочими категориями работников, чья деятельность всецело регули­руется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответ­ственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. Необходимо отметить, что юридичес­кая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в со­стоянии его прав и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения ста­туса государственных и муниципальных служащих, имеет двойное предназначение. С одной стороны, он является юри­дической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, а с другой — важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими слу­жебных обязанностей. В более широком социальном и поли­тико-правовом аспектах юридическая ответственность есть форма охранительной функции права по защите публичных и частных интересов человека и гражданина, превалирую­щих интересов государства и общества, способствующая укреплению конституционного порядка принадлежащей на­роду власти.

Специфика юридической ответственности государствен­ных и муниципальных служащих проявляется в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (должностной проступок) к ним приме­няются дисциплинарные взыскания, специально предусмот­ренные законодательством о государственной и муниципаль­ной службах. Для государственных служащих эти взыскания определены ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ", а для муници­пальных служащих — нормативными правовыми актами ор­ганов местного самоуправления в соответствии с федераль­ными законами и законами соответствующих субъектов Рос­сийской Федерации. Так, например, статьей 18 Закона горо­да Москвы "О муниципальной службе в районах города Мос­квы" от 21 октября 1998 г. № 24 определено, что за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение муниципальным слу­жащим возложенных на него обязанностей (должностной про­ступок), нарушение трудовой дисциплины глава управы му­ниципального района может применить дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, уволь- нения[52]. Подобные положения содержатся и в законах о му­ниципальной службе, принятых другими субъектами Россий­ской Федерации. По своему содержанию они полностью со­впадают с нормативными положениями ст. 14 ФЗ "Об основах ГС РФ" и соответствуют ст. 14 ФЗ "Об основах МС в РФ".

Подобный подход нисколько не противоречит ч. 3 ст. 55 Кон­ституции РФ, где говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным за­коном. Применение мер дисциплинарных взысканий к госу­дарственным и муниципальным служащим не влечет измене­ний их общегражданского статуса, поскольку никак не мо­жет ограничить их конституционные права и свободы. В дан­ном случае привлечение к дисциплинарной ответственности может вызывать изменения в должностном статусе (приме­нение такой меры, как увольнение) либо в индивидуальном статусе (замечание, выговор). Очевидно, что меры дисцип­линарного взыскания, установленные для государственных и муниципальных служащих, преследуют цели поддержания государственной дисциплины и надлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей.

Актуальность нынешнего этапа правового обеспечения реформирования государственной и муниципальной служб отражает насущная потребность приведения объема и содер­жания всей совокупности статусформирующих элементов го­сударственных и муниципальных служащих в полное соот­ветствие с требованиями совершенствования государствен­ного и муниципального управления в целях укрепления рос­сийского государства, обеспечения эффективного функцио­нирования его институтов и поступательного развития граж­данского общества.

<< | >>
Источник: Под общей ред. В. А. Коз­баненко. Правоведение: Учебник. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая кор­порация «Дашков и К°», — 1072 с.. 2006

Еще по теме ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА:

  1. § 4. Муниципальная служба и муниципальная должность
  2. 19.3. Муниципальная служба
  3. 9.5.3. Право государственной и муниципальной собственности
  4. 1.9. Муниципальная служба
  5. 5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики
  6. 8.8. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
  7. 80. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
  8. 7. Муниципальная служба
  9. § 1. Государственное и муниципальное управление — публичное управление
  10. § 5. Муниципальная служба
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -