<<
>>

3. Субъекты права законодательной инициативы

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Госу­дарственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законода­тельной инициативы обладают (ч.
1 ст. 104 Конституции РФ):

1) Президент РФ;

2) Совет Федерации;

3) члены Совета Федерации;

4) депутаты Государственной Думы;

5) Правительство РФ;

6) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

(перечисленным органам и лицам право законодательной инициа­тивы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения фе­дерального парламента);

7) Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы[29]. Доводы тако­вы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласован­ное функционирование и взаимодействие всех органов государствен­ной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, выну­ждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несурази­цей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правитель­ству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим ас­пектам законопроекта.

Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об оп­ределенных проблемах в осуществлении права законодательной ини­циативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы ли­шена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законо­проект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон[30]. Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэто­му не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом зако­нодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубеж­ный опыт да и собственная история свидетельствуют об иных вариан­тах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предва­рительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (на­пример, Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой па­латы принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государ­ственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют к себе внимания.

По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права за­конодательной инициативы возникает вопрос: выступают ли они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федера­ции не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и ор­ганов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве.

Вместе с тем хотя органы субъекта, делегиро­вавшие представителя в Совет Федерации, не наделены правом да­вать ему поручения и вообще предопределять его действия (хотя и пытаются это делать на основе своих решений), узнав об осуществле­нии членом Совета Федерации права законодательной инициативы в качестве «федерального лица», могут незамедлительно напомнить ему, что он есть и «региональное лицо», не только высказывая свое мнение об инициативе, но и досрочно прекращая полномочия члена Совета Федерации. Есть и еще одно соображение: два члена Совета Федерации от одного субъекта представляют все-таки разные органы; и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концеп­ции.

По поводу следующего вида субъектов — депутатов Государствен­ной Думы очевидно, что право законодательной инициативы принад­лежит каждому из них. Если депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, ес­ли же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехид­ством говорят о законодательной «графомании» депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопро­ектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенной численностью депутатов, либо фракцией или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопро­ектов и при этом останется, но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты[31].

Для Правительства РФ как субъекта права законодательной ини­циативы возникает проблема согласования ее реализации с Прези­дентом.

Фактически оно работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы под тем предлогом, что он может пору­чить Правительству внести законопроект. В свою очередь, можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект зако­на, пусть Правительство обращается со своим предложением к Пре­зиденту. Тем более что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законо­проекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Пре­зидента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегули­ровать по-новому, Президент может найти основания для дезавуиро­вания постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции).

Право законодательной инициативы в Государственной Думе представлено законодательным (представительным) органам государ­ственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным «групповым» интересом (по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»)[32].

Конституция предоставила Конституционному Суду РФ, Верховно­му Суду РФ (ранее — Высшему Арбитражному Суду РФ) право законо­дательной инициативы лишь «по вопросам их ведения», что само по себе является непонятным. В конце концов любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответ­ствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ не­нормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. По­лучается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы веде­ния судов нет необходимости.

Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда РФ от­носится оценка любых федеральных конституционных законов и фе­деральных законов.

Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конститу­ционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероят­но, «своим ведением» для Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не огра­ничивает возможности других субъектов права законодательной ини­циативы внести законопроект по этим вопросам.

Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъек­тов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связан­ный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ, Упол­номоченный по правам человека в Российской Федерации, граж­дане (внесение законопроектов путем народной инициативы).

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме 3. Субъекты права законодательной инициативы:

  1. § 4. Источники бюджетного права
  2. § 5. Основные стадии правотворческого (законодательного) процесса
  3. § 3.8. Профсоюз как субъект трудового права
  4. § 2. Работник как субъект трудового права
  5. 2. Работник как субъект трудового права
  6. 76. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РФ И СУБЪЕКТАХ РФ
  7. 2. Законодательная инициатива
  8. 1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РФ. ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
  9. 15. ПРИНЦИП ДЕМОКРАТИИ В РФ. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РФ И СУБЪЕКТАХ РФ
  10. 11.4. Законодательный процесс. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации
  11. § 1. Предмет конституционного права
  12. 3. Субъекты права законодательной инициативы
  13. § 2. Основные этапы законодательного процесса 1. Содержание и реализация права законодательной инициативы
  14. § 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации
  15. § 1. Понятие, стадии и субъекты законодательного процесса
  16. § 4. Региональные источники конституционного права
  17. 76. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РФ И СУБЪЕКТАХ РФ
  18. § 5. Основные стадии правотворческого (законодательного) процесса
  19. § 4. Понятие и система источников бюджетного права
  20. § 9. Стадии законодательного процесса
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -