<<
>>

3. Сравнительный ана/шз статусов унитарного государства и федерации

Унитарное государство делится на административно-территори­альные единицы, а управление государством организовано по прин­ципу централизации ведущих полномочий государственной власти и соз­дания управляющей вертикали.
Это, конечно, самый общий подход. Практика различных унитарных государств свидетельствует о различ­ной степени концентрации функций государственной власти в руках центральных государственных органов, о передаче полномочий власти государственным органам, создаваемым в административно-террито­риальных единицах высшего уровня, а также органам местного само­управления более низких территориальных единиц (в одной части эти органы осуществляют полученные сверху государственные полномо­чия, в другой — свои полномочия негосударственного характера).

Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъек­тов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее про­явление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно-пра­вовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и его субъектов — это еще и вопросы политики.

Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конститу­ционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитар­ных государствах, повышающие меру самостоятельности админист­ративно-территориальных частей и приближающие их отношения с центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сего­дня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полно­мочий, передача их от центра частям государства; преобразование унитарных государств в федеративные; распад федеративных госу­дарств и образование на их бывших территориях чаще унитарных го­сударств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются феде­рациями.

В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитар­ного государства от федеративного.

1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих госу- дарственно-правовыми признаками.

Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государ­ства. Это могут быть также государства, например штаты в США, Ин­дии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Россий­ской Федерации (по Конституции РФ это государства). Субъектами федерации могут быть и национально-территориальные образования (например, автономная область и автономные округа в Российской Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и тер­риториальные единицы, например края, области, города федерально­го значения в Российской Федерации. Однако с превращением на­ционально-территориальных (автономных) и территориальных еди­ниц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают характер соответственно национально-государственных и территори­ально-государственных образований. Порой в литературе их называ­ют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет многие черты отношений внутри федеративного государства, о кото­рых пойдет речь ниже.

2. В унитарном государстве статус административно-территори­альных единиц определяется актами центральной власти.

В федеративном государстве общие основы статуса субъектов фе­дерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако на­ряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных осново­полагающих актов) субъект федерации вправе в собственной консти­туции, уставе или ином документе определить более детально свои статус, внутреннюю организацию и компетенцию.

3. В унитарном государстве не только организация государствен­ной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о включении всех уровней управления в единую общегосударственную администрацию. При этом определяется не только система, но и пол­номочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации и децентрализации функций и полномочий может быть различной. Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитарным го­сударством, когда все концентрируется в руках центральных органов в целом или преимущественно органов исполнительной власти.

В федерации центр может установить общие основы организации государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов федеративного государства хотя и осуществляют государственную власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных интересов, однако не являются звеньями общегосударственной адми­нистрации, не связаны отношениями административного подчинения с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной осно­ве. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со­вместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, про­сто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач.

4. В унитарном государстве административно-территориальные единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует та­кого понятия, как компетенция административно-территориальной единицы, а полномочиями наделяются ее соответствующие органы.

В федеративном государстве используются различные варианты разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при любом из них компетенция субъекта федерации существует как кон- ституционно-правовая категория. Федерация может предопределить, какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие, если оно является принципиально важным. Однако часто федерация отдает на усмотрение самого субъекта определение его органа, которому пору­чается реализация полномочия.

5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы в сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам адми­нистративно-территориальных единиц.

Центр определяет также па­раметры и многие конкретные позиции бюджетов административно- территориальных единиц высшего уровня.

В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расхо­дов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках соб­ственной инициативы.

6. В унитарном государстве в административно-территориальных единицах наряду с органами, избранными населением (представи­тельная власть, глава исполнительной власти — он может избираться населением или представительным органом территории), есть назна­чаемый государством (президентом, правительством, министерством внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, пре­фект и др.), на которого возлагаются надзорно-контрольные и коор- динационно-согласовательно-объединительные задачи. Это долж­ностное лицо сообщает о готовящихся и принятых решениях по наи­более принципиальным вопросам территориального развития, по важным бюджетно-финансовым проектам и т. п.

Во многих федеративных государствах подобного специального представителя федеральной администрации в субъектах не имеется. О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать фе­деральному центру, в особенности когда нужна поддержка федерации начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено.

В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению феде­рального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов. Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, которые выступают связующим звеном между федерацией и штатами. В Рос­сийской Федерации сначала был предусмотрен институт полномоч­ных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделе­ния страны на семь федеральных округов (2000 г.) в каждый округ назначены полномочный представитель Президента, а в субъекты — федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчи­няющиеся полномочному представителю.

У них нет права прямого контроля за деятельностью представительной и исполнительной вла­сти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Пра­вительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к заме­не прямых выборов населением высшего должностного лица субъек­та РФ наделением его данными полномочиями решением органа за­конодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президен­том РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлено прави­ло о том, что указанное лицо избирается на должность решением за­конодательного органа, в согласовании кандидатуры также принима­ет участие Президент РФ).

Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федераль­ных органов исполнительной власти на территории отдельных либо нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федера­ции соответствующие подразделения выполняют свои функции само­стоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъек­тов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального округа координирует полномочный представитель Президента РФ, но без права вмешательства в оперативные функции соответствую­щих органов.

7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства административно-территориальных единиц (если только речь не идет о максимальной децентрализации унитарного государства, прибли­жающей его к федеративному государству). Органы представительной и исполнительной власти административно-территориальной едини­цы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в преде­лах, установленных центром.

Субъекты федеративного государства имеют право не только на свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т. е. вправе принимать не просто нормативные решения, но и законы, постанов­ления органов законодательной (представительной) власти, указы президентов, губернаторов.

8. В унитарных государствах население административно-террито­риальных единиц избирает депутатов в общегосударственный пар­ламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во многих унитарных государствах специального представительства от административно-территориальных единиц в парламенте нет. Парла­мент является однопалатным органом.

В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от каждого штата). Помимо выборов, могут использоваться и другие пу­ти формирования органа представительства субъектов на федераль­ном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты — Бундесрата — назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федера­ции стали по должности председатель законодательного собрания и глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель избирается органом законодательной власти, второй назначается гла­вой исполнительной власти субъекта.

Правда, во многих унитарных государствах также создаются верх­ние палаты как органы территориального (регионального) представи­тельства.

В федеративных государствах используются и другие средства влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: об­ращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в пар­ламент, с законодательной инициативой, к главе государства с поста­новкой какой-то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.; создание федеральных совещаний (конференций) руководителей со­ответствующих органов субъектов (например, в России под руковод­ством Президента РФ функционирует Государственный совет РФ, в который по должности входят главы исполнительной власти всех субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет за­конодателей, состоящий из глав законодательной власти субъек­тов РФ). В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть представительства субъектов на федеральном уровне.

9. Границы административно-территориальных единиц в унитар­ном государстве определяются и изменяются центром, при этом мо­жет выявляться мнение населения и органов соответствующих терри­торий.

В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают принципом верховенства в отношении своей территории, т. е. ее нельзя изменить без их согласия или участия.

10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приоста­новление действия актов органов представительной и исполнитель­ной власти административно-территориальных единиц, которые он находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов, являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).

В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъ­ектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его ак­та. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесооб­разным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу конституционности или законности акта субъекта передается в кон­ституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации. Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или закон­ность акта органа федерации в федеральных судах.

11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление деятельности и даже роспуск органов представительной власти адми­нистративно-территориальной единицы, смещение с должности гла­вы исполнительной власти. При необходимости может быть введено чрезвычайное положение на территории административно-террито­риальной единицы, создана временная администрация.

В большинстве федеративных государств центральная власть не может приостанавливать деятельность и распускать органы законода­тельной (представительной) власти субъекта, смещать с должности главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности).

Но федеративные государства тоже вынуждены идти на опреде­ленные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие феде­рального закона о роспуске органа законодательной власти субъек­та РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом данного органа федерального законодательства либо прав граждан, а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Те­перь Президент сам может принять решение о роспуске органа зако­нодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо из­менению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо.

Как правило, федеративные государства предусматривают средст­ва так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайно­го положения, президентского правления; наведение порядка с ис­пользованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попы­ток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они мо­гут быть направлены и против органов власти субъекта, если они са­ми являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения насилия и создания угрозы жизни многих людей.

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме 3. Сравнительный ана/шз статусов унитарного государства и федерации:

  1. Простое (унитарное) государство
  2. 26. МОДЕЛИ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СТРУКТУРЫ В ФЕДЕРАТИВНЫХ И УНИТАРНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
  3. Унитарные государства и принципы их организации
  4. ТЕМА 8. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
  5. 19.5. Статус главы государства и правительства в развивающихся странах
  6. § 2. Специфика форм государственного устройства 1. Унитарное государство
  7. 3. Сравнительный ана/шз статусов унитарного государства и федерации
  8. Глава XIV.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
  9. Глава 9. Конституционный статус (конституционные основы) Российского государства (Российской Федерации)
  10. 1. Унитарное государство
  11. § 3. Налоговые системы унитарных государств
  12. 2.4.2. Унитарное государство
  13. § 1. Конституционный статус главы государства
  14. Унитарное государство
  15. Современные черты унитарного государства
  16. 9. Унитарные государства и федерации.
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -