<<
>>

§ 4. Региональные источники конституционного права

Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число вхо­дят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно- правовые нормы региональные законы и другие правовые акты орга­нов государственной власти субъектов Федерации, договоры и согла­шения, заключенные между ними[454].

В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федера­ции особое место занимает конституция (в республиках) и устав (в краях, областях, городах федерального значения, в автономной облас­ти и в автономных округах), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта и носят учредительный характер.

В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 де­кабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (1 октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1994 п); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 ап­реля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.). В последу­ющем в эти конституции были внесены многочисленные изменения и дополнения.

Республики использовали разные формы принятия конституций. Часть из них были приняты законодательными органами республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Кара­чаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), часть — путем всенародного голосования (Ингушетия) либо конституционным со­бранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия).

Согласно ч. 1 ст. 66 Конституции РФ статус республики определя­ется Конституцией РФ и конституцией республики. В конституциях республик этот статус сформулирован по-разному. Так, в конституциях Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Кабардино-Балкар­ской Республики, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики закреплен государственный суверенитет этих республик. Например, в ст. 1 Конституции Чеченской Республики указывается: «Чеченская Республика — суверенное и независимое демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского на­рода». Конституция Республики Татарстан устанавливает, что государ­ственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние рес­публики Татарстан — суверенное государство, субъект международно­го права.

В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации. Так, согласно ст. 1 Степ­ного Уложения (Основного закона) Калмыкии республика есть равно­правный субъект Российской Федерации, является ее составной неде­лимой частью. Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Удмуртской Республи­ки, Республики Хакасия и др.

Конституции Республики Ингушетия, Республики Северная Осе­тия не содержат положений о нахождении этих республик в составе Российской Федерации.

Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм. Первая из них связана с основами конституционного строя соответствующей республики. Конституци­онными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Вторая груп­па норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражда­нина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления.

Согласно конституциям во всех республиках действуют законода­тельные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов.

В Адыгее, Коми, Татар­стане, Удмуртии и Чувашии — это Государственный Совет; на Алтае, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии) — Государст­венное Собрание; в Бурятии и Калмыкии — Народный Хурал; в Даге­стане, Карачаево-Черкесии, Ингушетии — Народное Собрание; в Ка­бардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне — парламент; в Каре­лии — Законодательное Собрание; в Тыве — Верховный Хурал; в Ха­касии — Верховный Совет.

Конституции закрепляют систему органов исполнительной власти. В их число в Адыгее входят Президент — глава государства и глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; на Алтае — глава республики — высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть и прави­тельство, осуществляющее эту власть; в Башкортостане — Прези­дент — глава республики и глава исполнительной власти; Председа­тель Правительства и Правительство — орган исполнительной власти; в Бурятии — Президент — глава республики, глава исполнительной власти и Председатель правительства, а также правительство — орган исполнительной власти; в Дагестане — Председатель Государственно­го Совета — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и правительство — исполнительно-распорядительный орган; в Ингу­шетии — Президент — глава государства и глава исполнительной влас­ти, а также правительство — орган исполнительной власти; в Кабарди­но-Балкарии — Президент — глава государства и глава исполнитель­ной власти, высшее должностное лицо, а также Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; в Калмыкии — Пре­зидент — глава республики, высшее должностное лицо и глава испол­нительной власти; в Карачаево-Черкесии — глава республики, глава исполнительной власти и правительство; в Карелии — председатель правительства, глава исполнительной власти, высшее должностное лицо и правительство; в Коми — глава республики, глава государства, возглавляющий правительство, и правительство; в Марий Эл — Пре­зидент — глава государства, высшее должностное лицо, глава испол­нительной власти и правительство; в Мордовии — глава республики, глава государства, высшее должностное лицо и правительство — выс­ший орган исполнительной власти; в Саха (Якутия) — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правитель­ство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Северной Осетии — Президент — глава государства, глава исполнительной власти и правительство; в Татарстане — Президент — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган государст­венной власти; в Тыве — Президент — глава государства, глава испол­нительной власти, возглавляющий правительство, и правительство — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Удмуртии — председатель правительства и правительство — орган государственной власти; в Хакасии — председатель Правитель­ства — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и пра­вительство; в Чеченской Республике — Президент — глава исполни­тельной власти и Кабинет Министров — исполнительный и распоря­дительный орган; в Чувашии — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Кабинет Министров — орган исполнительной власти.

Практически во всех конституциях особый раздел посвящен су­дебной власти, а также местным органам народного представитель­ства.

Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Предусмотрен также порядок внесения изменений и пересмотра конституций. Предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик. Кроме того, согласно конституциям Республики Мордо­вия, Кабардино-Балкарской Республики, Удмуртской Республики предложения о конституционных поправках могут вносить группы де­путатов представительных органов численностью не менее одной трети установленного числа.

Конституция Республики Ингушетия предусматривает возмож­ность внесения предложений об изменении Конституции совершен­нолетними гражданами в количестве не менее 10 тыс. человек, а Кон­ституция Республики Бурятия — Конституционным судом респуб­лики.

Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции:

путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики);

Конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл);

законодательным органом (конституции Республики Хакасия, Рес­публики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Алтай, Респуб­лики Адыгея, Республики Башкортостан, Степное Уложение Калмы­кии).

Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики поло­жения об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, конституционных поправках и пересмотре Конститу­ции не могут быть пересмотрены парламентом Республики. В соответ­ствии со ст. 106 Конституции Республики Ингушетия не могут быть внесены изменения и дополнения, ограничивающие права и свободы граждан или направленные против государственного единства и тер­риториальной целостности республики.

Наличие у республики конституции вытекает из ее статуса государ­ства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого и являет­ся наличие высшего на своем уровне основного закона.

Все иные нор­мативные акты субъекта Федерации не могут противоречить консти­туции.

В ряде республик имеются органы конституционного контроля (главным образом, конституционные суды), которые разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федера­ции их конституциям1.

Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия конституций республик Консти­туции РФ, о верховенстве Конституции РФ закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик. Так, в Конституции Республики Тыва (ст. 112) указывается, что в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ по вопросам, отне­сенным к ведению федеральных органов власти и управления, дейст­вуют нормы последней.

Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. В этих условиях соответствие конституций республик федеральной Конституции устанавливается только в той мере, в которой это необ­ходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного единого государства, сохране­ния единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конститу­ционного строя Российской Федерации. Вне этих рамок за субъектами

Федерации сохраняется широкая самостоятельность в определении со­держания своих конституционных норм.

Однако на практике подлинное соответствие конституций респуб­лик федеральной Конституции до сих пор не обеспечено. Многие по­ложения республиканских конституций противоречат Конституции РФ. Это объясняется главным образом тем, что в некоторых республи­ках все еще наблюдаются затянувшиеся тенденции к «суверенизации», а подчас и сепаратистские устремления[455].

Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государст­венно-территориальными или национально-территориальными обра­зованиями, принимают свои уставы.

Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа свя­зано с существенными изменениями федеративных отношений в Рос­сийской Федерации, повышением юридического статуса краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ных округов, и их признанием наравне с республиками полноправны­ми субъектами Федерации.

Термин «устав» был введен в юридической оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, област­ной администрации»[456] и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, был закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66).

Принятие большей части действующих уставов субъектов Федера­ции приходится на 1995 и последующие годы. Поэтому только в насто­ящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов.

Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать ус­таву. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они явля­ются актами прямого действия, порождающими конкретные право­отношения.

Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего за­конодательства соответствующих субъектов Федерации. Они опреде­ляют органы, которые могут принимать законодательные акты, регу­лируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации.

Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких от­сылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответ­ствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные пра­воотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немно­го. Если же устав служит лишь, общей нормативной основой, а боль­шинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то ко­личество отсылок существенно возрастает.

Отсылки в уставах могут содержать либо название конкретных нор­мативных актов или объектов регулирования, либо указание на то, что данные правоотношения регулируются законодательством субъекта Федерации[457].

Как учредительные акты, уставы закрепляют статус соответствую­щего субъекта в составе Российской Федерации, определяя основы взаимоотношений с ней, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию мест­ного самоуправления и другие аспекты устройства субъекта.

Установлен особый порядок принятия уставов, их пересмотра, из­менения, внесения поправок. Принятие устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта Федерации, который принимает решение не менее чем 2/3 от общего числа депутатов. В некоторых уставах указывается, что они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан России, проживающих на территории данного субъек­та. В ряде уставов установлено, что принятию нового устава должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референ­дум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на всена­родное обсуждение либо на консультативный референдум (Вологод­ская область).

В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить пред­ложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законо­дательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2% — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Са­ратовской области); постоянные комиссии законодательного (пред­ставительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы рай­онного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Ка­лининградская области).

В уставах содержатся положения о недопустимости изменений, пересмотре определенных глав или статей представительным (законо­дательным) органом. Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового устава. В Уставе Московской области содержится норма о том, что положения разд. 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разд. 1,2, 3,4 и 9 не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Консти­туцией РФ и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выбор­ных органов местного самоуправления.

Структура уставов отличается тем, что большинство их глав харак­терно для всех этих нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, типичные только для некоторых уставов или даже для одного-двух ус­тавов.

Большинство уставов содержат подробный перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых Конституцией РФ. В неко­торых уставах закрепляются дополнительные права, действующие на территории соответствующего субъекта Федерации, им предусмотре­ны дополнительные гарантии для осуществления прав граждан, про­живающих на территории данного субъекта.

Вместе с тем, поскольку права и свободы человека и гражданина уже установлены Конституцией РФ, многие уставы либо совсем не содержат норм о правах человека и гражданина (например, Устав Ле­нинградской области), либо отводят им весьма ограниченное место (например, Устав Саратовской области).

Уставы регулируют обычно комплекс правоотношений, связанных с организацией государственной власти. Он включает основные прин­ципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, отношения, связанные с порядком обра­зования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государст­венной власти, издаваемые ими акты.

В соответствии с большинством уставов законодательное собрание субъекта Федерации — представительный, законодательный орган, ко­торый является однопалатным и постоянно действующим. Обычно он избирается сроком на четыре года и состоит из 25—50 депутатов. От­личительной особенностью обладает Законодательное Собрание Свердловской области. Оно состоит из областной Думы и палаты пред­ставителей. Они имеют различную компетенцию: верхняя палата при­нимает законы, нижняя — одобряет или отклоняет их.

В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Фе­дерации, где губернатор (глава администрации) является органом ис­полнительной власти субъекта Федерации, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом. В тех же субъектах Феде­рации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнитель­ную власть, органом исполнительной власти является только прави­тельство (администрация).

В ряде уставов содержатся специальные разделы, посвященные су­дебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, по­скольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы.

В некоторых уставах подчеркивается обязанность органов государ­ственной власти субъекта Федерации оказывать всяческое содействие органам правосудия и прокурорского надзора в организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Так, в Уставе Агинского Бурятского автономного округа раскрывается содержание понятия «содействие». Оно включает обеспечение деятельности и выполнение решений этих органов; создание атмосферы уважения к ним со сторо­ны депутатов, работников аппарата и населения; предоставление и строительство для работников этих органов надлежаще оборудованных помещений, жилья работникам этих органов; оказание им и членам их семей предусмотренных законом социальных услуг (ст. 62).

Ряд уставов закрепляют право субъекта Федерации на создание спе­циальных подразделений муниципальной (местной), окружной мили­ции или милиции общественной безопасности, установленное феде-

17 - 3975 ральным законодательством, конкретизируя обязанности органов власти субъектов Федерации по созданию условий для осуществления деятельности этих органов. Например, в Уставе г. Москвы устанавли­вается: «Органы власти города обязаны гарантировать правовое, фи­нансовое, материально-техническое обеспечение милиции, достаточ­ное для защиты личной безопасности граждан и прав собственности, совершенствовать систему мер социальной защиты сотрудников мили­ции» (ч. 3 ст. 64).

Все уставы содержат разделы, посвященные местному самоуправ­лению в соответствующем субъекте Федерации[458].

Как и конституции, уставы субъектов Федерации должны соответ­ствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Кон­ституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формули­ровках во многих уставах. Уставы некоторых субъектов Федерации ус­танавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, приня­тии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы (Воронеж­ская область, Приморский край и др.).

Уставы субъектов Федерации при всем разнообразии их форм и содержания, как правило, соответствуют Конституции РФ. Показате­лен в этом отношении, например, Устав Пензенской области. Его пер­вая глава содержит общие положения правового статуса Пензенской области. Область провозглашается административно-территориаль­ным образованием и равноправным субъектом Российской Федера­ции. Ее статус определяется Конституцией РФ и уставом области (ст. 1). Территория области в пределах существующих административ­ных границ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 2). Статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответст­вии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории области. Устав, законы и иные правовые акты Пензенской области не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 4). Предметы ведения и полномочия области определяются Кон­ституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором, иными договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Пензенской области, ее ус­тавом (ст. 13). Вне предметов ведения Российской Федерации и пол­номочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирова­ние, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 15).

В уставах ряда субъектов Федерации указывается, что на их терри­тории распространяется суверенитет Российской Федерации (ст. 13 Ус­тава Красноярского края; ст. 5 Устава Приморского края; ч. 2 ст. 5 Ус­тава Ханты-Мансийского автономного округа и др.).

В уставах Ставропольского края (ст. 1) и Ярославской области (ст. 3) указывается, что они не имеют права выхода из состава Россий­ской Федерации.

Согласно уставам ряда субъектов Федерации эти субъекты осущест­вляют собственное правовое регулирование вне предметов ведения и компетенции Российской Федерации по предметам совместного веде­ния. Так, в Уставе Пермской области подчеркивается, что органы го­сударственной власти области не могут принимать нормативные пра­вовые акты по предметам ведения Российской Федерации (ч. 3 ст. 14); Устав Свердловской области устанавливает пределы самостоятельнос­ти области: «Свердловская область обладает самостоятельностью в той мере, в какой это необходимо для обеспечения благосостояния насе­ления и развития области, и не нарушает Конституцию Российской Федерации и права других субъектов Федерации» (ч. 4 ст. 1).

Уставы некоторых субъектов Федерации предусматривают возмож­ность их участия в международных отношениях Российской Федера­ции. Вместе с тем, например, Устав Волгоградской области устанавли­вает, что международные и внешнеэкономические соглашения области могут быть заключены лишь в случае, если они не противоречат Кон­ституции, законодательству Российской Федерации и уставу области (ч. 4 ст. 2). В соответствии с Уставом Вологодской области область осу­ществляет международные, внешнеэкономические связи, принимает участие в выполнении международных договоров Российской Федера­ции при координации федеральных органов государственной власти (ст. 3). Аналогичные нормы содержатся и во многих других уставах (ст. 7 Устава Ивановской области; ст. 5 Устава Ленинградской области; ст. 16 Устава Пермской области; ст. 13 Устава Свердловской области;

ст. 9 Устава Томской области; ст. 10 Устава Коми-Пермяцкого авто­номного округа и др.).

В то же время в уставах некоторых субъектов Федерации содержатся нормы, нарушающие Конституцию РФ. Так, Устав Ставропольского (ст. 37) края устанавливает, что по вопросам, не входящим в его ком­петенцию, Ставропольский край контролирует деятельность учрежде­ний, организаций и должностных лиц федерального подчинения. В Уставе Пермской области закреплена обязанность федеральных властей согласовывать с администрацией области создание и ликвида­цию органов федеральных министерств и ведомств Российской Феде­рации на территории области, а также назначение на должность и ос­вобождение от должности их руководителей (ч. 3 ст. 34). В уставах Бел­городской и Тамбовской областей сделана попытка определить компе­тенцию федеральных органов, установив, что деятельность их област­ных Дум не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям органами государственной власти как федераль­ного, так и областного уровней (ст. 39 и 51). В ряде уставов предусмот­рены такие полномочия законодательных органов, которые нарушают установленный Конституцией РФ принцип разделения властей. Так, Устав Алтайского края наделил Законодательное Собрание правом из­брания главы администрации края, назначения на должность замести­телей главы краевой администрации (ч. 3 ст. 81, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 83). Конституционный Суд РФ признал эти нормы не соответствующими Конституции РФ[459].

Все это говорит о том, что в субъектах Федерации предстоит боль­шая работа по приведению их уставов в полное соответствие с дейст­вующим федеральным законодательством.

Среди региональных источников конституционного права важное место занимают законы республик, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области и автономных округов, содержа­щие нормы конституционного права[460].

Что касается республик в составе Российской Федерации, то они, будучи государствами, осуществляют свою законодательную деятель­ность с момента своего возникновения. Иные субъекты начали зако­нодательствовать лишь после признания их наравне с республиками полноправными субъектами Российской Федерации. Однако в неко­торых из них уже сегодня действует от 70 до 100 собственных законов. Законодательные акты субъектов Федерации оказывают существенное влияние на многие сферы жизни соответствующих регионов.

Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъ­ектах Федерации, довольно обширна. Она определяется, в первую оче­редь, Конституцией РФ, конституциями и уставами соответствующих субъектов.

Значительная группа общественных отношений, требующих зако­нодательного регулирования со стороны субъектов Федерации, касает­ся вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов. Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ним относятся защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных мень­шинств, обеспечение законности, правопорядка, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Другую группу общественных отношений, требующих законода­тельного регулирования в субъектах Федерации, образуют обществен­ные отношения, являющиеся предметом регулирования исключитель­но государственных органов субъектов Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ все субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование, которое включает принятие законов и осу­ществляется вне пределов ведения Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Круг этих вопросов весьма обширен и открывает широкие возможности для раз­вития регионального законодательства.

В Конституции РФ закреплены основные принципы организации законотворческой деятельности, имеющие непосредственное отноше­ние и к субъектам Федерации. Как уже отмечалось, в ней указывается (ч. 5 ст. 76), что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Вместе с тем Конституция РФ гарантирует самостоятельность за­конодательной деятельности субъектов по предметам их ведения. В ней указывается (ч. 6 ст. 76), что в случае противоречия между федераль­ным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, дейст­вует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Широкие полномочия законодательных (представительных) орга­нов государственной власти соответствующих субъектов в законотвор­ческом процессе зафиксированы непосредственно в конституциях и уставах субъектов Федерации. Например, в Конституции Республики Алтай (ст. 91) указывается: «Республика Алтай вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай осуществляет собственное правовое регулирова­ние, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В Уставе Нижегородской области записано: «Законодательное Собра­ние принимает законы области и постановления» (ст. 32). В ст. 54 Ус­тава Тамбовской области определяются полномочия по принятию за­конов этой области.

Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся нормы, регулирующие порядок законотворческой деятельности. Ими определяются субъекты права законодательной инициативы, устанав­ливаются процедуры голосования по законопроектам, решаются дру­гие вопросы, относящиеся к этой сфере. Порядок рассмотрения в за­конодательных органах проектов законов регулируется также специ­ально принятыми регламентами. В отличие от многих других субъектов Федерации в Москве эти вопросы регламентируются также специаль­ным Законом «О законодательных актах города Москвы», принятым Московской городской Думой в конце 1994 г.

Законы субъектов Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти большинст­вом голосов от общего числа их депутатов. Исключением в этом смыс­ле являются лишь конституционные законы, принятие которых преду­смотрено в некоторых республиках. Так, согласно Конституции Рес­публики Алтай (ст. 93) законы Республики Алтай, которым придан ста­тус конституционных, принимаются большинством не менее двух тре­тей голосов от общего числа депутатов Республики Алтай.

В ряде конституций и уставов субъектов Федерации выдвигаются особые требования к некоторым законопроектам. Так, согласно Кон­ституции Республики Бурятия (ч. 3 ст. 89) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске госу­дарственных займов, об изменении финансовых обязательств государ­ства рассматриваются только при наличии заключения Правительства Республики Бурятия. В Уставе Свердловской области для рассмотре­ния законопроектов о введении или отмене налогов, предоставления налоговых льгот, выпуске областных государственных займов, других законопроектов, влекущих расходы за счет областного бюджета, необ­ходимо заключение областного правительства. В Пермской области проекты законов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения пред­ложений.

Надо сказать, что в большинстве субъектов Федерации в настоящее время законодательство развивается довольно интенсивно1. Начало этой работе было положено принятием в регионах таких базовых зако­нодательных актов, как законы о правовых нормативных актах (напри­мер, Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. «О правовых нормативных актах Воронежской области»); о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти (например, Закон Республики Карелия от 20 сентября 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Карелия и иных актов нормативного характера»; Закон Приморского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края»); о самих органах государственной власти (например, Закон Рес­публики Башкортостан от 30 октября 1991 г. «О Президенте Республи­ки Башкортостан»; Закон Ставропольского края от 31 июля 1996 г «О системе органов государственной власти Ставропольского края»; Закон Владимирской области от 9 сентября 1994 г. «О Законодательном Собрании Владимирской области»); о местном самоуправлении (на­пример, Закон Республики Марий Эл от 31 декабря 1996 г. «Об орга­низации местного самоуправления в Республике Марий Эл»; Закон Вологодской области от 5 сентября 1994 г. «О местном самоуправлении в Вологодской области»).

Своего рода базовый характер этих актов создал основу для после­дующего развития законотворчества в других сферах. Здесь следует упомянуть избирательные кодексы (например, Избирательный кодекс Свердловской области, принятый областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 4 ноября 1997 г.); законы о государ­ственной и муниципальной службе (например, Закон Республики Коми от 25 марта 1996 г. «О государственной службе Республики Коми», Закон Астраханской области от 10 ноября 1996 г «О государст­венной службе Астраханской области» и Закон Белгородской области

' Подробнее см.: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 43—48.

от 11 октября 1996 г. «О муниципальной службе Белгородской облас­ти»); о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (например, Закон Чуваш­ской Республики от 26 августа 1994 г. «О статусе депутата Государст­венного Совета Чувашской Республики»; Закон Курской области от

5 июля 1997 г. «О Курской областной Думе»); о статусе депутата пред­ставительного органа местного самоуправления (например, Закон Ли­пецкой области от 16 февраля 1996 г. «О статусе депутата представи­тельного органа местного самоуправления»); о порядке отзыва депута­та (например, Закон Алтайского края от 31 октября 1995 г. «О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»);

6 административно-территориальном устройстве субъекта Федера­ции (например, Закон Чувашской Республики от 19 декабря 1997 г. «Об административно-территориальном устройстве Чувашской Республи­ки», Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. «Об администра­тивно-территориальном устройстве в Красноярском крае»); о собрани­ях (сходах) граждан (например, Закон Алтайского края от 2 декабря 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Алтайском крае»); о референ­думе (например, Закон Курганской области от 22 июля 1996 г. «О ре­ферендуме Курганской области»); о наградах (например, Закон Став­ропольского края от 6 октября 1997 г. «О наградах Ставропольского края»); о гимне, гербе и флаге (например, Закон Республики Бурятия от 20 апреля 1995 г. «О Государственном гимне Республики Бурятия»; Закон Иркутской области от 16 июля 1997 г. «О гербе и флаге Иркут­ской области») и др.

В регионах наряду с обычными законами действуют и так назы­ваемые кодифицированные. Они принимаются в тех областях права, нормы которых на федеральном уровне не систематизированы. Речь идет, в частности, о региональной государственной и муниципальной службе, миграционной деятельности и т.д. В результате такой коди­фикации сокращается число актов субъектов Федерации, издан­ных по сходным вопросам. Например, Избирательный кодекс Свердловской области[461] отменил 13 областных законов, регламен­тирующих соответствующие отношения на территории упомянутого региона. Сегодня избирательные кодексы приняты в 11 субъектах Фе­дерации.

Серьезным недостатком в законотворческой деятельности субъек­тов Федерации является наличие множества фактов, когда их законы противоречат федеральному законодательству. Это касается всех субъ­ектов и всех сфер их правотворчества. Однако особенно часто такого рода противоречия имеют место в законах республик.

Возьмем в качестве примера только одну группу законов респуб­лик — законы о выборах в органы государственной власти. Так, в зако­нах Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Саха (Яку­тия) устанавливается, что активным и пассивным избирательным пра­вом пользуются в этих республиках только граждане, проживающие на территории этих республик. Понятно, что это противоречит принципу равенства граждан Российской Федерации на всей территории, за­крепленному Конституцией РФ. В соответствии с Законом Республи­ки Карелия «О выборах депутатов Законодательного собрания Респуб­лики Карелия» избирательного права лишены военнослужащие сроч­ной службы. Законами Татарстана и Калмыкии предусматриваются безальтернативные выборы глав исполнительной власти. В Республике Хакасия законом сокращены сроки досрочного голосования и т.д.

В литературе дискутируется вопрос о том, кто первый — федерация или ее субъекты — должен осуществлять регулирование общественных отношений, относящихся к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов[462]. Думается, однако, что этот вопрос не имеет принципиального значения и в условиях, когда федеральное законо­дательство постоянно запаздывает, субъекты Федерации вполне могут издавать свои законы до принятия федеральных актов. Главное в том, чтобы субъекты Федерации своевременно приводили свои акты в со­ответствие с федеральным законодательством. Федерация же может помочь субъектам посредством подготовки модельных (рекоменда­тельных) актов как одобренных вслед за федеральным законом, так и доктринальных[463].

Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами го­сударственной власти субъектов Федерации постановления, содержа­щие конституционно-правовые нормы.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (или их палаты) принимают постановле­ния по вопросам, отнесенным к их ведению конституциями и уставами субъектов Федерации. Постановления принимаются также по вопро­сам организации внутренней деятельности законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъектов Федерации, ут­верждения их регламентов, а также по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации.

Так, постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Рес­публики Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 г. «О введении в действие Закона Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» решено ввести в действие Закон Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Яку­тия)» с момента его опубликования, за исключением изменений, вне­сенных в ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 57 и ч. 3 ст. 79, которые вступают в действие с прекращением полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн); провести в течение 1994 г. в Республике Саха (Якутия) выборы в мест­ные представительные органы государственной власти, а также глав соответствующих местных администраций одновременно в порядке, предусмотренном законодательством республики; Президенту и Пра­вительству Республики Саха (Якутия) рекомендовано привести норма­тивно-правовые акты в соответствие с Законом «Об изменениях и до­полнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Яку­тия)» в течение трех месяцев.

Постановлением Московской городской Думы от 10 июля 1996 г. «О введении в действие закона города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» решено ввести в дей­ствие Закон г. Москвы «О территориальном общественном самоуправ­лении в городе Москве» в установленном порядке; положения этого закона о государственной регистрации органов территориального об­щественного самоуправления распространить на созданные и зареги­стрированные до его вступления в силу органы территориального об­щественного самоуправления, которые должны в срок до 30 июня 1997 г. подтвердить свои полномочия на собраниях (сходах), конфе­ренциях общины и привести уставы в соответствие с изложенными в законе требованиями; признать, что органы территориального обще­ственного самоуправления, не обеспечившие приведение уставов в со­ответствие с вводимым в действие законом в установленные сроки, утрачивают права юридического лица; установить, что уставы органов территориального общественного самоуправления до их приведения в соответствие с новым законом действуют лишь в той части, которая не противоречит принятому закону; до принятия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц регистрацию органов территориального общественного самоуправления, зарегистрирован­ных до вступления в силу вновь принятого закона, а также вновь обра­зующихся территориальных общин осуществлять отделу по регистра­ции некоммерческих организаций Департамента общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы; до принятия и вве­дения в действие Закона «О районной Управе города Москвы» право­мочия главы Управы и районного Собрания в отношении территори- -альных общин и их органов, указанные в Законе «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», возложить на су- префекта; в связи с принятием Закона «О территориальном общест­венном самоуправлении в городе Москве» принятие типового устава органа территориального общественного самоуправления законода­тельным актом города считать нецелесообразным.

Постановления законодательных (представительных) органов го­сударственной власти субъектов Федерации принимаются большинст­вом голосов от общего числа их депутатов, если иной порядок не преду­смотрен конституцией, уставом или регламентом соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такой порядок установлен, например, Конститу­цией Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 88), в которой указы­вается, что постановление Народного Собрания Карачаево-Черкес­ской Республики о недоверии Правительству или члену Правительства Карачаево-Черкесской Республики принимается не менее чем 2/3 го­лосов от общего числа депутатов Народного Собрания Карачаево-Чер­кесской Республики.

Порядок опубликования и вступления в силу постановлений зако­нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяется их законами (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл»; Закон Примор­ского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Примор­ского края» и др.).

К числу источников конституционного права относятся также дек­ларации, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, 30 августа 1990 г. Верховный Совет Татарской ССР принял Декларацию о госу­дарственном суверенитете республики. Отмечая несоответствие стату­са автономной государственности интересам дальнейшего политичес­кого, экономического, социального и духовного развития ее многона­ционального народа, декларация провозгласила государственный су­веренитет Татарии и преобразование ее в Республику Татарстан.

Среди источников конституционного права важное место занима­ют акты президентов республик, глав администрации субъектов Федера­ции, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конститу­ционно-правовые нормы. Конституции республик наделяют прези­дентов правом издавать указы и распоряжения, однако, как правило, только указы носят нормативный характер.

Уставы субъектов Федерации закрепляют право глав администра­ции субъектов принимать постановления и распоряжения. При этом только постановления обычно являются нормативными актами.

Указы и постановления издаются во исполнение действующего за­конодательства. Они не могут противоречить конституциям, уставам и законам субъектов Федерации, федеральному законодательству. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории соответствую­щих субъектов Федерации.

Практика свидетельствует о том, что далеко не все указы и поста­новления соответствуют действующему законодательству, особенно федеральному. Так, 11 января 1995 г. Президентом Чувашской Респуб­лики был издан Указ «О защите военнослужащих», в котором указы­вается, что из-за отсутствия правовой основы использования военно­служащих в военных действиях на территории Российской Федерации для разрешения межнациональных и региональных конфликтов воен­нослужащие не могут нести соответствующие юридические обязаннос­ти и ответственность. Тем самым Президент Чувашии взял на себя решение вопросов, относящихся к ведению федеральных органов го­сударственной власти.

К актам правительств субъектов Федерации относятся постановле­ния и распоряжения. Постановления, имеющие наиболее важное зна­чение, в большинстве своем имеют нормативный характер и принима­ются по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Они издаются на основе и во исполнение законов субъектов Федерации, указов и постановлений глав их администраций. Акты правительств не могут противоречить законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Они обяза­тельны к исполнению на территории соответствующих субъектов Фе­дерации.

Следует сказать, что в некоторых республиках правительство воз­главляют президенты этих республик. В частности, Правительство Рес­публики Тыва действует под руководством Президента республики, который подписывает и законы, принятые Верховным Хуралом рес­публики, и указы, и распоряжения Президента, и постановления, а также распоряжения Правительства. На этом основании порой дела­ется вывод о том, что в этих республиках нет четкого разграничения между указами президентов и постановлениями правительств, а статус этих актов носит неопределенный характер1.

Конечно, рассматриваемое совмещение должностей может приво­дить на практике к определенной путанице в издании актов президен­тов и правительств. Однако главное здесь совсем не в том, кто подпи­сывает тот или иной акт, а в том, каким государственным органом издан этот акт и в какой мере его издание соответствует компетенции государственного органа, издавшего его.

В субъектах Федерации создан механизм введения в действие нор­мативных актов, издаваемых президентами республик, главами адми­нистраций других субъектов Федерации, а также их правительствами. Например, в соответствии с Указом Президента Чувашской Республи­ки от 15 октября 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Чувашской Республики, актов Президента Чувашской Рес­публики, Кабинета Министров Чувашской Республики и норматив­ных правовых актов исполнительной власти Чувашской Республики» указы и распоряжения Президента Чувашской Республики, постанов­ления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики подлежат официальному опубликованию, кроме тех актов или отдель­ных их положений, которые содержат сведения, составляющие госу­дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в те­чение семи дней после их подписания.

Акты Президента Чувашской Республики, имеющие нормативный характер, вступают в силу на территории республики по истечении семи дней после первого официального опубликования, если самими актами Президента не установлен иной порядок вступления их в силу.

Акты Кабинета Министров Чувашской Республики, затрагиваю­щие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавли­вающие правовой статус органов исполнительной власти республики, вступают в силу одновременно на всей территории республики по ис­течении семи дней после их первого официального опубликования.

Одним из видов региональных источников конституционного права являются также содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения между субъектами Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают воз­можность заключения таких договоров и соглашений между законо­дательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так,

' См.: Филиппов Н.К. Республики всоставе Российской Федерации. Чебоксары, 1997. С. 121.

согласно Конституции Республики Алтай (п. 2 ст. 118) глава Респуб­лики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай ведет переговоры и подписывает межреспубликанские соглашения от имени Республики Алтай, заключенные в пределах ее компетенции. В соот­ветствии с Уставом Курганской области (п. 2 ст. 88) глава (губерна­тор) этой области подписывает межрегиональные договоры Курган­ской области.

Примером подобного рода договоров могут служить, в частности, договоры о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республиками Татарстан и Башкортостан, подписанные соответствен­но 24 марта и 13 мая 1994 г. Согласно этим договорам стороны в своих взаимоотношениях исходят из принципов равенства, невмешательства во внутренние дела, добрососедства и сотрудничества. Стороны гаран­тируют гражданам на своей территории равные права и свободы незави­симо от национальности, политических взглядов и отношения к рели­гии. Каждая из сторон обязуется воздерживаться от действий, нанося­щих политический, экономический, экологический или иной ущерб друг другу. Стороны взяли на себя обязательства оказывать друг другу правовую помощь по уголовным, гражданским и семейным делам, об­мениваться опытом законотворческой деятельности, сотрудничать в борьбе с организованной преступностью. Стороны также обязаны со­действовать взаимообогащению культур народов, населяющих респуб­лики, обеспечению, сохранению и функционированию родных языков, культур, обычаев и традиций, развитию национального самосознания.

21 мая 1997 г. в Казани заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чеченской Республикой Ичкерия, подписанный президентами этих республик. Стороны признали государственный су­веренитет республик и установили, что «будут воздерживаться от дей­ствий, наносящих политический, экономический или иной ущерб друг другу» (ст. 2). Договор предусматривает участие Татарстана в восста­новлении экономики и системы здравоохранения Чеченской Респуб­лики, программу обучения чеченских студентов в Казани, а также уч­реждение полномочных представительств обеих республик соответст­венно в Казани и Грозном[464].

Договоры стали действенными регуляторами взаимоотношений автономных округов с субъектами Федерации (край, область), в соста­ве которых они находятся[465].

Следует заметить, что заключение договоров может способствовать ликвидации разногласий и конфликтов между субъектами Федерации. Так, в апреле 1994 г. специальным договором были частично урегули­рованы разногласия, существовавшие между Ненецким автономным округом и Архангельской областью. Согласно этому договору стороны сохранили общую территорию, осуществляя на ней самостоятельное хозяйствование.

Особое место среди рассматриваемых актов занимают договоры, регулирующие вопросы проведения выборов в органы государствен­ной власти субъектов Федерации, в составе которых находятся авто­номные округа. Заключение специальных договоров о выборах или включение соответствующих положений в договоры об отношениях между автономными округами и другими субъектами Федерации, в составе которых эти округа находятся, признано Конституционным Судом РФ одним из возможных направлений договорного регулирова­ния внутри субъектов Федерации, имеющих в своем составе автоном­ные округа'.

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 66) отношения автономных ок­ругов, входящих в состав края или области, могут регулироваться фе­деральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государствен­ной власти края или области. Что касается договоров, то, думается, что в сфере регулирования отношений по вхождению округов в состав края (области) их нормы должны иметь приоритет над соответствующими нормами уставов и законов как края (области), так и автономных ок­ругов, поскольку последние вообще не упоминаются в качестве регу­ляторов отношений между краем (областью) и автономными окру­гами.

Кстати говоря, Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Кон­ституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области указал, что вхождение автономного округа в край, об­ласть означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы госу­дарственной власти автономного округа обязаны принять все преду­смотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. На основе Конституции РФ и в рамках действующего зако­нодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов госу­дарственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автоном­ного округа, края, области. При осуществлении такого договора долж­ны применяться федеральное законодательство и соответствующие за­коны края, области[466].

Таким образом, постановлением Конституционного Суда РФ за­фиксирован приоритет договорных норм над нормами правовых актов края, области и автономного округа.

Надо сказать, что заключение договоров между автономными окру­гами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, представ­ляется необходимым, поскольку такого рода соглашения являются эф­фективным связующим звеном между государственно-правовыми сис­темами субъектов.

Об этом свидетельствует, в частности, Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О поряд­ке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы», заключенное 8 сентября 1996 г. Согласно этому документу ок­руга участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы в со­ответствии с Законом Тюменской области «О выборах депутатов в Тю­менскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть со­гласован с органами государственной власти округов и приведен в со­ответствие с Соглашением (ст. 1, 4). Тем самым устанавливается при­оритет норм Соглашения над нормами областного закона.

Соглашением (ст. 3) определяется численность депутатов Думы, из­бираемых на территории Ханты-Мансийского (10 депутатов) и Ямало- Ненецкого (четыре депутата) автономных округов. Финансирование выборов возложено на областной бюджет (ст. 3), а организационно-тех­ническое обеспечение выборов на территориях округов — на окружные избирательные комиссии и окружные администрации (ст. 2).

Для реализации Соглашения был принят ряд областных и окруж­ных законов и других нормативных правовых актов. Так, Дума Ханты- Мансийского автономного округа приняла Закон от 22 сентября 1997 г.

«Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах депу­татов Тюменской областной Думы», возложивший на избирком авто­номного округа и органы местного самоуправления осуществление ор­ганизационно-технических мероприятий по реализации возможности участия избирателей округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы. Ряд законов был принят 12 сентября 1997 г. и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе: «О наделе­нии избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа полномочиями по подготовке и проведению выборов депутатов зако­нодательного (представительного) органа государственной власти Тю­менской области»; «О соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях прове­дения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 г.»; «О выборах депутатов законодательного (представительно­го) органа государственной власти Тюменской области с участием на­селения Ямало-Ненецкого автономного округа».

3 июня 1997 г. был подписан Договор «Об основах взаимоотноше­ний органов государственной власти Красноярского края и Эвенкий­ского автономного округа». Он включал вопросы выборов в краевые органы государственной власти в перечень вопросов совместного ве­дения края и округа (ст. 2). Установлено, что действие законов и иных нормативных правовых актов края распространяется на территорию округа в порядке и на условиях, устанавливаемых соглашениями или законами и нормативными правовыми актами округа (ст. 4). В догово­ре закреплен приоритет договорных норм над нормами правовых актов края и округа (ст. 17).

В отличие от рассмотренного ранее соглашения, посвященного во­просам организации конкретных выборов, договор содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов.

Такой же общий характер имеет и подписанный 11 июня 1996 г. Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автоном­ного округа «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть- Ордынского Бурятского автономного округа». В соответствии с ним население округа принимает участие в выборах Законодательного со­брания и губернатора области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным за­конодательством (ст. 14)'.

Посредством заключения договоров между субъектами Федерации могут решаться отдельные вопросы, имеющие конституционно-право­вое значение. Так, в 1993—1994 гг. был урегулирован территориальный спор между Ивановской и Нижегородской областями. На основе дого­воренностей органов государственной власти этих областей и исходя из итогов местного референдума один из районов — Сокольский, ранее входивший в состав Ивановской области, был передан соседней Нижегородской области[467].

Наряду с региональными в практике встречаются источники кон­ституционного права, носящие регионально-местный характер. К ним можно отнести договоры между субъектами Федерации и действующи­ми на их территории органами местного самоуправления, в частности, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Мос­ковской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. Согласно договору (ст. 1) стороны признают, что реализация программы социально-экономического развития райо­на требует передачи дополнительных полномочий органов исполни­тельной власти Московской области исполнительным органам мест­ного самоуправления Одинцовского района. В число этих полномочий входят (ст. 3): бюджетное регулирование при разработке проектов об­ластного и консолидированного бюджета Московской области; управ­ление и распоряжение объектами областной собственности, располо­женными на территории Одинцовского района; формирование фонда развития Одинцовского района; формирование налогового фонда для привлечения иностранных инвестиций на территории Одинцовского района; осуществление мер по ограничению монополистической дея­тельности и развитию предпринимательства на территории района; проведение государственной политики ценообразования и оплаты труда на подведомственной территории; содействие организации госу­дарственного страхования, единой системы учета и статистики; охрана труда и здоровья населения города, разработка и внедрение городской системы медицинского страхования, лицензирование фармацевтичес­кой деятельности; управление образовательными учреждениями об­ластного подчинения, создание, реорганизация и их ликвидация, ус­тановление нормативов финансирования образования, контроль за со­блюдением государственных образовательных стандартов; управление органами санитарно-эпидемиологического надзора, организация ме­роприятий по предупреждению и ликвидации эпидемий инфекцион­ных болезней, массовых заболеваний, введение и отмена карантина, определение прейскуранта услуг по уборке городов и населенных пунктов; планирование охраны окружающей природной среды, фи­нансирование и материально-техническое обеспечение природо­охранных программ, дача разрешений на право использования при­родной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, раз­мещение, переработку, складирование и захоронение отходов, органи­зация сброса и рекуперации производственных и бытовых отходов, выдача лицензий на пользование недрами; согласование условий предоставления недр в пользование на подведомственной территории и доли добываемого сырья, определение форм и размеров платы за использование недр, предоставление водных объектов в обособленное пользование; утверждение градостроительных нормативов, градостро­ительной документации, организацию лицензирования строительного производства; регистрация предприятий с иностранными инвестиция­ми, определение порядка открытия и деятельности представительств иностранных фирм, организаций и банков на территории района; предоставление земельных участков под объекты, находящиеся в соб­ственности Московской области; иные полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области в сфере админи­стративного, административно-процессуального, трудового, жилищ­ного, земельного, лесного законодательства, законодательства Мос­ковской области о недрах, об охране окружающей среды.

В договоре указывается, что органы исполнительной власти Мос­ковской области вправе контролировать реализацию переданных ис­полнительным органам местного самоуправления Одинцовского райо­на полномочий (ст. 6) и с этой целью предоставляют необходимые ма­териальные и финансовые средства (ст. 7), а исполнительные органы местного самоуправления Одинцовского района не могут без согласия органов исполнительной власти Московской области передавать кому бы то ни было предоставленные им органами исполнительной власти Московской области полномочия (ст. 9)'.

<< | >>
Источник: Кутафин O.E.. Предмет конституционного права. — М.: Юристъ, — 444 с.. 2001

Еще по теме § 4. Региональные источники конституционного права:

  1. § 4. Источники финансового права
  2. § 3. Источники налогового права
  3. Источники бюджетного права
  4. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  5. ПРОГРАММА КУРСА "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН"
  6. ПРОГРАММА КУРСА "КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН"
  7. ПРОГРАММА КУРСА «КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН »
  8. 1.2. Источники конституционного права в зарубежных странах
  9. § 5. Источники конституционного права России как отрасли права
  10. § 9. Источники конституционного права
  11. § 1. Конституционное право как объект науки конституционного права
  12. Тема З Источники конституционного права России
  13. § 2. Федеральные источники конституционного права
  14. § 3. Федерально-региональные источники конституционного права
  15. § 4. Региональные источники конституционного права
  16. 1.2. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА
  17. § 2. Источники налогового права
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -