<<
>>

3. Реформы России 1990-х годов

В это время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах.

Во-первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления.

Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т. е. низовые звенья системы местных органов государственной вла­сти, были выведены из системы государственных органов и объявле­ны органами местного самоуправления.

Во-вторых, произошло разграничение должностей в советских и партийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось пар­тийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.

В-третьих, реформируется федеративное устройство. Субъекта­ми РФ стали не только единицы, в которых учитывался национально- этнический признак — автономные республики (позже — просто рес­публики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы — края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ. Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершен­ными.

Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народных де­путатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от цен­тра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР по­следнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту РФ.

Поэтому, когда часть руководства Союза ССР в интересах недопу­щения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании ГКЧП и когда первый Президент России резко выступил против этого и одер­жал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации, как уже частично говорилось в разделе книги о Президенте РФ, стало соз­дание и укрепление вертикали исполнительной власти.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспече­нию деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР» в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного ко­митета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает вертикаль и Указом от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах дея­тельности органов исполнительной власти в РСФСР» объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему ис­полнительной власти.

Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации». Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется гражданами РСФСР на основе всеобщего из­бирательного права. Однако V Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление «Об организации испол­нительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г., в котором оп­ределялось, что главы администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных цен­тров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесе­нием на согласование кандидатур в соответствующие Советы.

Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О некоторых вопросах пра­вового регулирования деятельности краевых, областных Советов на­родных депутатов» предусмотрено, что эти Советы избирают из сво­его состава так называемый малый Совет. Его численность — не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соот­ветствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществ­ляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями.

5 марта 1992 г. принимается Закон РФ «О краевом, областном Со­вете народных депутатов и краевой, областной администрации». За­кон определяет краевой, областной Совет как представительный ор­ган государственной власти края, области, а краевую, областную ад­министрацию — как исполнительный орган государственной власти (орган государственного управления) края, области. Депутаты крае­вого, областного Совета и глава краевой, областной администрации избираются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в действие «с момента назначения первых выборов главы администра­ции». Закон от 5 марта 1992 г. был распространен и на другие субъек­ты РФ.

Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминав­шимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было — на очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постанов­лением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до из­брания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и прежний.

Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кро­ме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной от­ветственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные ме­ры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соответ­ствии, освобождение от должности. По отношению к главам админи­страций краев, областей, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов указанные меры применяет Президент (глав республик он не «трогал»).

Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ принимает 10 декабря 1992 г. постановление «О главах администра­ций», в котором считает нецелесообразным проведение повсемест­ных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов но­вого созыва.

1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального зна­чения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сель­ской администрации». Установлено, что назначение в порядке, опре­деленном данным Законом, осуществляется при условии, что соот­ветствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации. Пре­зидент вносит на согласование Совету народных депутатов края, об­ласти и т. д. одну или несколько кандидатур на должность главы ад­министрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем согласовании кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе об­ратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Со­вета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит пред­ложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоя­тельно.

Осенью 1993 г. начинается новый виток развития событий, свя­занных с формированием представительных и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже го­ворилось в разд. II настоящего учебного курса, Президент не всегда получал поддержку представительных органов субъектов РФ, чаще они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администра­ций, в большинстве своем назначенные Президентом, чаще были на его стороне.

Когда Указом от 21 сентября 1993 г. Президент РФ прекратил дея­тельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных депутатов субъектов РФ не только не поддержали Президента, но и осудили его действия как противоконституционные.

Они пытались отстранить от должности глав администраций, поддержавших Прези­дента.

Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сен­тября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы Российской Федера­ции» Президент установил, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной вла­сти субъектов входят в единую систему исполнительной власти и под­чиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала работы Федерального Собрания глава администрации края, области и т. д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Прези­дента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву в этот период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъек­тов РФ Президентом, многие Советы были распущены главами адми­нистраций субъектов, отдельные Советы приняли решение о само­роспуске. В это же время Президент принимает решение о прекраще­нии деятельности районных и городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов.

9 октября 1993 г. издан Указ «О реформе представительных орга­нов власти и органов местного самоуправления в Российской Феде­рации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы пред­ставительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15—50 депута­тов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законода­тельством РФ за Советами, осуществляются администрацией субъек­та; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администра­ции соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации. В Указе говорилось, что деятель­ность районных в городах, городских в районах, поселковых, сель­ских Советов народных депутатов прекращается, их функции выпол­няет местная администрация.

В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет со­ответствующая администрация.

22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных нача­лах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Указом было утверждено Положение об основных на­чалах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной облас­ти, автономных округов Российской Федерации на период поэтап­ной конституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, другие законодательные акты применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в предста­вительные (законодательные) органы государственной власти ука­занных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г.

По данному Указу представительный (законодательный) орган го­сударственной власти субъекта РФ избирался в составе не более 50 депутатов (представителей), т. е. нижняя планка была отменена. Наименование органа и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определя­лись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, нацио­нальных и других условий и традиций (Указ от 22 декабря 1993 г. до­полнил норму — на штатной основе работает не более двух пятых от общего числа депутатов). Орган избирался сроком на два года.

К ведению представительного органа было отнесено правовое (за­конодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава админист­рации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматри­вал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администра­ции (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюд­жета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федераль­ного значения, автономной области, автономном округе являлась их администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осу­ществлял глава соответствующей администрации (правительства). Наименование органа (администрация, правительство и т. п.) и его главы устанавливалось с учетом исторических, национальных и дру­гих условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Со­став администрации (правительства) формировался главой.

Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы испол­нительной власти в Российской Федерации». Впредь до принятия фе­деральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо установить принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими норма­тивными актами, и в равной степени несут ответственность за реали­зацию этих полномочий.

По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Прези­дента по представлению Председателя Правительства.

Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области и т. д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет уста­новлен федеральным законодательством.

Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного ок­руга и руководит органами исполнительной власти данного субъек­та РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным орга­ном власти субъекта.

Глава администрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав ад­министраций городов и районов, а также решал вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, преду­смотренном законодательством Российской Федерации, они не были отнесены к органам местного самоуправления.

У главы администрации были немалые гарантии деятельности и статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президен­ту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же разрешал прямые выборы глав администраций краев, областей и т. д., тем более что главы других субъектов — президенты республик изби­рались населением по решению самих республик, официального со­гласия Президента для этого не требовалось.

В 1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав адми­нистраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Кон­ституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава Алтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы главы администрации края Законодательным собранием края. Кон­ституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме 3. Реформы России 1990-х годов:

  1. Глава 11. Экономика России, СНГ и стран Прибалтики
  2. 8.5. Стабилизационные программы на базе валютного курса в1990-х гг.
  3. 4. Банковская реформа в России и становление современной банковской системы
  4. 4.1. Оценка инвестиционного и инновационного климата в современной России
  5. § 1. Понятие, содержание и основные направления реализации судебно-правовой реформы в России 1990-х годов XX в.
  6. Библиография периода с 1917 по 1991 год включительно
  7. Банковская реформа в России и становление современной банковской системы
  8. Тема 7. Государство и право России во второй половине XIX в.
  9. 3. Реформы России 1990-х годов
  10. § 1. Распространенность преступности в России
  11. § 1. Общая распространенность преступности в России
  12. Местное самоуправление в 1990–1998 годах
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -