<<
>>

§ 2. Принцип постоянной деятельности

Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне — периодически собирающимися либо постоянно работаю­щими?

В Советском государстве возобладала концепция Советов как ра­ботающей корпорации.

По этой модели, во-первых, Советы соединя­ли в себе функции и представительных, и в немалой степени испол­нительных органов. Фактически это существовало на словах, по­скольку специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших предста­вительных органов. Неизбежные для самих представительных орга­нов отдельные их распорядительные полномочия (например, по пе­редаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность и т. п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею со­единения функций представительных (законодательных) и исполни­тельно-распорядительных органов им, как говорится, припомнили, чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом. Во-вторых, депутаты Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутат­ские функции с производственной деятельностью, т. е. не порывать с основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) основе.

Идея участия депутатов в организации выполнения принятых ре­шений сама по себе достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира де­путаты представительных органов местного уровня не являются осво­божденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с ос­новной работой.

Далеко не всегда и не все депутаты представитель­ных органов более высокого территориального уровня (область, про­винция ит. п.) переходят на постоянную работу в эти представитель­ные учреждения.

Таким образом, это вопрос не столько социалистической или не­социалистической окраски представительных органов и их концеп­ции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодатель­ных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на ос­вобожденной основе, т. е. переходят в парламент, получают там зара­ботную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, воз­награждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельно­стью, кроме преподавания, науки, творчества.

В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до 1990 г. — депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два-три дня. Правда, в последнее десятилетие (после принятия Конституции СССР 1977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали со­бираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Де­путатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в со­поставлении с заработной платой обычного труженика) твердой сум­мы да еще командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командиро­ванных граждан).

Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент про­сто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.

У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков.

Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти дол­жен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами компартии либо по их поруче­нию иными органами государства, что в равной степени было отри­цательным фактором.

Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Однако не было постоянства работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне.

К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Заро­дившись как благие начинания, представительные учреждения в Рос­сии, и прежде всего Государственная дума начала XX в., показали се­бя во многом с отрицательной стороны.

Напомним, что парламентаризм — в какой бы стране мира он ни зарождался — проявляет достаточно быстро свои минусы: очень ма­ленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, тру­довой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т. п.); преобладание представителей капитала, отсюда — коррупция; беспо­мощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы пар­ламентаризма заслоняют его достоинства: во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского кон­троля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению.

На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских тра­диций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного пар­ламентаризма в пользу социалистических представительных учрежде­ний, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев.

А поскольку такие органы сами должны были и при­нимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессиона­лизма вроде бы и не требовалось, особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быст­ро научится этому.

Трудно сомневаться в искренности В. И. Ленина, когда он писал в работе «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, ка­кой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламен­таризма, не только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках»[24]. По его идее, в новом об­ществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма как особой системы, как разделения труда законодательного и испол­нительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. «Без представительных учреждений мы не можем себе предста­вить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламен­таризма можем и должны»[25].

Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредитирован­ной. Новые органы народного представительства по организацион­ной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответствующие функции оказались малоэффективными. Чиновники от партии и го­сударства довольно быстро похоронили те ожидания от новых пред­ставительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у вождя социалистической революции.

В итоге в нашей стране само слово «парламент» стало ассоцииро­ваться с буржуазным строем и его не очень-то разрешалось употреб­лять. С 1960—1970-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши пред­ставительные учреждения в целом и верховные советы соответственно СССР, РСФСР, других союзных республик не имеют ничего общего.

Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые — хочется это кому-то или нет — надо осуществлять более или менее постоянно.

Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период пе­рестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициа­тиве М. С. Горбачева.

Освещая в разд. II настоящего учебного курса историю конститу­ционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 де­кабря 1988 г. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Конституция СССР предусмотрела, что Съезд — высший ор­ган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал на­следником прежнего Верховного Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территори­альных избирательных округов, 750 — от национально-территориаль­ных избирательных округов, 750 — от общественных организаций). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. — не реже одного раза в год).

Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, по своему статусу и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР — постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган го­сударственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности.

В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст. 112 Конституции СССР Верховный Совет СССР ежегодно созы­вался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжи­тельностью, как правило, три-четыре месяца каждая». Сессии состоя­ли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и коми­тетов Верховного Совета СССР.

Как говорилось ранее, компетенция Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отне­сены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Совета СССР или Советом Министров СССР.

Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депу­татов — Верховный Совет. Новый Верховный Совет — орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпа­латную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным.

Численный состав нового Верховного Совета РСФСР — чуть бо­лее 250 депутатов. В работе комитетов участвуют еще около 200 депу­татов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верхов­ный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депу­татов от других обязанностей. Ряд депутатов — членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставались на преж­них (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верхов­ный Совет, покинув прежние должности.

По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находить­ся на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой дея­тельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993—1995 гг.) было сделано од­но исключение — члены Правительства РФ могли быть одновремен­но депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Консти­туции РФ 1993 г.).

Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993— 1995 гг.) со­стояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непо­стоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представи­тель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, вто­рой назначается главой субъекта. Оба представителя работают в пала­те на постоянной профессиональной основе, получая за это вознагра­ждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме § 2. Принцип постоянной деятельности:

  1. § 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие, система и виды
  2. 9.2. Организационно-правовые формы общественных объединений. Принципы организации и деятельности
  3. § 2. Принципы финансового права
  4. 4.9. Принципы современного российского административного права
  5. § 2. Свобода и независимость адвокатской деятельности как условие справедливого правосудия в России
  6. 2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации
  7. § 2. Принцип постоянной деятельности
  8. § 2. Принципы оперативно-розыскной деятельности
  9. 1.3. Принципы оперативно-розыскной деятельности
  10. 3.2 Принципы оперативно-розыскной деятельности
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -