§ 1. Причины введения поста Президента

Разговор о Президенте требует прежде всего объяснения причин учреждения этого поста в нашей стране. Напомним, что все началось еще в период существования СССР. Сначала был введен пост Прези­дента Союза ССР (март 1990 г.), затем пост президента во многих со­юзных республиках, в том числе в РСФСР (март 1991 г.).

14 марта 1990 г. был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конститу­цию (Основной Закон) СССР». Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского государства — Союза Советских Социали­стических Республик являлся Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом больше двух сроков подряд. Конституция СССР предусмотрела выборы Президента гражданами, т. е. прямые выборы. Для победы надо было набрать больше половины голосов из­бирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик.

Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося в силу факта распада СССР в 1991 г. и последним) Закон предусмотрел на Съезде народных депутатов СССР. Надо было получить больше поло­вины голосов от общего числа (2250) народных депутатов СССР. Ес­ли никто не побеждал, полагалось провести повторное голосование по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов.

Президентом СССР был избран М. С. Горбачев практически на безальтернативной основе; хотя один из народных депутатов СССР и выдвинул свою кандидатуру — чтобы, по его пояснению, была какая- то конкуренция, всерьез он не мог состязаться с М. С. Горбачевым.

Итак, для чего же понадобился пост Президента? При введении его на уровне СССР давались такие официальные пояснения:

— это обусловлено размежеванием функций партии и государства. Напомним, что в то время в стране сохраняла позиции руководящей силы компартия. Все главные вопросы внутренней и внешней поли­тики решались партийными органами, и, таким образом, основное звено в выработке стратегии государственной жизни было вне госу­дарственной системы. Теперь же необходимо укрепление того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись пар­тийными решениями;

— после проведения принципа разделения властей выявилась по­требность в согласовании деятельности законодательных и исполни­тельных органов, что и предполагалось поручить Президенту СССР;

— возникла настоятельная потребность в стабилизации обстанов­ки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существующие структуры оказались для этого неприспособленными.

Из названных обстоятельств только последнее более или менее яс­но — надо было оперативно реагировать на ситуацию и принимать быстрые решения, что один человек мог сделать лучше, чем коллегия.

Тогда существовал пост Председателя Верховного Совета СССР, ко­торый руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его заседания), выполнял функции главы государства, но в то же время не был зачастую самостоятельным, что связывало его возможности.

Другие факторы оставались несколько неопределенными. Напри­мер, функции «перекочевывали» от партийных органов к государст­венным; но они же могли перейти частично к парламенту, частично к Правительству. Неясно также, почему из разделения властей вытекает потребность в координирующем органе. Ведь разделение властей как раз и предполагает их взаимное влияние, а не повышенные возмож­ности одного органа по отношению к другим.

Думается, в решении вопроса — вводить или не вводить пост Пре­зидента СССР — фактор целесообразности был доминирующим.

В мировой практике государство может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассре­доточены. Эти задачи и функции связаны с представительством и благом государства, его граждан и общества. В целом они более эф­фективны при осуществлении одним человеком, нежели коллегией. Это лицо:

— является символом государства, его единства, представляет выс­шие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе;

— представляет весь народ страны, его интересы; стоит выше со­циальных, партийных, национальных и других однолинейных инте­ресов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементиру­ет общественно-политическую и государственную жизнь;

— несет персональную ответственность за положение дел в стране, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, выполнению международных обязательств государ­ства;

— либо стоит во главе исполнительной ветви государственного ап­парата, либо над нею, направляет ее деятельность;

— объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы;

— осуществляет назначения на высшие должности в аппарате ис­полнительной власти, а зачастую — и на все должности судей; решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в отношении граждан государства.

Применение перечисленных положений может иметь место в раз­личном их сочетании. Начнем с того, что лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монар­хии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резко­му ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном представительских функций (исключение сегодня составляют, пожа­луй, лишь некоторые ближневосточные монархи). Президенты также могут официально стоять во главе государства, но возможности их ре­ального участия в управлении существенно ограничены в пользу пра­вительства.

Конечно, все это учитывалось при введении поста Президента СССР. Не надо сбрасывать со счетов и некоторые свои, внутренние обстоятельства. Так, при Сталине, а в ряде отношений и позже, стра­на познала негативные последствия личной власти. Поэтому в связи с введением поста Президента сразу же возникал вопрос: не означает ли это реставрацию личной власти? В свое время, чтобы предотвра­тить очередной культ личности, компартия провозгласила принцип коллективного руководства страной. Но даже при этом власть гене­ральных секретарей была непререкаемой. Далее возникал вопрос: есть ли достаточная «ниша» президентских дел, ведь представи­тельские функции можно возложить на председателя парламента, а задачи оперативного управления страной — на председателя прави­тельства, и что тогда останется президенту?

С учетом сказанного предложим свое толкование причин введения поста Президента — это относится и к Союзу ССР, и к РСФСР.

Во-первых, демократизация процессов руководства страной до­вольно быстро продемонстрировала, так сказать, обратную сторону — увлекающиеся дискуссиями парламент и правительство не в состоя­нии принимать оперативные решения и быстро их осуществлять, и надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела, принимал неотложные решения, был спо­собен навести порядок в обществе, стремительно катившемся в тот момент в бездну хаоса в связи с отсутствием дисциплины и уверенно­сти в завтрашнем дне. Речь шла о передаче ему соответствующих пол­номочий, не требующих коллегиальных решений. Важно было и то, что это лицо, как и парламент, получает свои полномочия от народа путем прямых выборов, организационно обособлен от других органов и имеет специальные механизмы взаимоотношений с ними.

Во-вторых, еще одна причина введения поста Президента обу­словлена развивавшимся разделением властей.

РСФСР демократизация в государственных делах выразилась прежде всего в создании активного парламента. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, ра­ботавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом парламентаризму и призвано было ему «помочь» об­рести нормальные рамки деятельности в условиях равенства властей, а не приоритета одной перед другой (во что это вылилось позже — предмет дальнейшего разговора).

В-третьих, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в пар­ламенте (или нижней палате парламента), Президент объективно вы­нужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могут попросту парали­зовать функционирование главнейшего органа исполнительной вла­сти, если его формирование и направление деятельности оставить в компетенции парламента.

В-четвертых, пост Президента СССР был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии — КПСС, начинал складываться политический плюрализм. Лидер этой партии всегда являлся фактическим главой государства, тем более что наряду с этим постом он зачастую был Председателем Президиума Верхов­ного Совета СССР, на последнем этапе — Председателем Верховного Совета СССР. Но с ослаблением партии пост Генерального секретаря мало что давал. Довольствоваться же только постом Председателя Верховного Совета СССР руководство партии также не желало в силу ограниченности его полномочий. Введение должности Президента СССР рассматривалось как способ сохранения влияния партии.

Однако у данного фактора есть и другая сторона. Речь идет о лич­ных амбициях лидера партии. Пост Президента СССР давал простор деятельности и помогал лидеру освободиться от опеки «родной» пар­тии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, при этом опасаться того, что его снимут не только с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены компартии среди народ­ных депутатов СССР составляли подавляющее большинство.

Президент как представитель всего народа объективно должен был дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был ей «помогать» стать одной из многих — и рядовых — политических партий, чего ему, конечно, не могло простить терявшее позиции и привилегии руководство КПСС. Президентство помогало бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохра­нить себя у власти, но и бороться с всесилием партии.

Там, где президенты видели в партии угрозу своей власти и где компартия не желала мириться с отводимой ей ролью, ее вообще за­прещали. Именно по этому пути пошел первый Президент РСФСР (разумеется, провозглашая антиконституционность партии и умалчи­вая о личных мотивах).

Приведенные выше объяснения введения поста Президента СССР и союзных республик в составе СССР, в том числе и РСФСР, хорошо видны сейчас, по прошествии многих лет. Непосредственно при уч­реждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно спо­собствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти Президента не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР, республики речи не идет, наоборот, этот орган будет контролировать деятельность Прези­дента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР, республики. Да это и понятно. Учредить пост, который ниспровергал бы верхо­венство власти Советов народных депутатов, было бы просто невоз­можно в то время. На это не пошли бы депутаты, учреждая этот пост на союзном уровне или вынося его на референдум, как это было в РСФСР. Впрочем, о полной независимости от высшего представи­тельного органа власти на начальном этапе не помышляли и авторы идеи президентства. Но по мере функционирования президенты до­бивались усиления своего положения, в том числе большей самостоя­тельности от высшего представительного органа власти.

Так, на первом этапе Президент СССР объявлялся главой Совет­ского государства, выступал гарантом соблюдения прав и свобод со­ветских граждан, Конституции и законов СССР, принимал необходи­мые меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безо­пасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства СССР, обес­печивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР.

Вместе с тем Президент представлял Съезду народных депутатов ежегодные доклады о положении страны; информировал Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней по­литики СССР. По конституционным новеллам Президент СССР был существенно ограничен в кадровых вопросах. Он лишь представлял для назначения Верховному Совету СССР кандидатуры на посты

Председателя Совета Министров СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Главного государственного арбитра СССР, Генерального прокурора СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР для утверждения. Состав Совета Минист­ров утверждался Верховным Советом СССР, причем по представ­лению не Президента, а Председателя Правительства. Лишь отдель­ных членов Правительства СССР Президент мог назначать и освобо­ждать от должности по согласованию с Председателем Совета Министров и с последующим утверждением Верховного Совета СССР. Министерства и госкомитеты СССР образовывались и упразд­нялись также Верховным Советом СССР по предложению Прави­тельства СССР. Президент не вправе был сам отправить Правительст­во в отставку, а лишь ставил вопрос перед Верховным Советом СССР об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР. Конституция не предусматривала права Президента руководить рабо­той Правительства СССР, оно лишь информировало Президента о своей деятельности. О праве президентского вето на законы СССР, принятые Съездом, Конституция не говорила. Съезд народных депу­татов СССР имел право сместить Президента с должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

В последующих конституционных новеллах отразилось стремле­ние как Президента, так и парламента СССР усилить свои позиции. Например, при изменении и дополнении Конституции Законом от 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления. Прямо сказано о том, что Правительство — Кабинет Министров СССР под­чиняется Президенту СССР. Он получил право не приостанавливать, а отменять акты Правительства СССР. Соответственно, появилась запись о том, что Президент формирует Кабинет Министров по со­гласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности СССР, возглавляемый Президентом СССР. Учреждался пост вице- президента СССР. Вместе с тем уточняются возможности Верховного Совета, корреспондирующие полномочиям Президента. В частности, за Верховным Советом сохраняется право образовывать и упразднять министерства и другие центральные органы государственного управ­ления СССР, правда, по предложению не Правительства, а уже Пре­зидента СССР. Верховный Совет продолжал вносить текущие изме­нения в состав Правительства, но опять же по представлению теперь не его Председателя, а Президента СССР. Было определено, что Пра­вительство несет ответственность как перед Президентом СССР, так и перед Верховным Советом СССР.

Ограниченные рамки данной книги не позволяют более подробно останавливаться на всех аспектах статуса и деятельности Президента СССР. Однако и из приведенного краткого обзора видно, что модель президентства находилась, как говорится, в динамике.

Естественно, это имело и немаловажное значение при обсуждении вопроса о том, какую модель президентства избрать для России. К рассмотрению этого вопроса мы теперь и переходим.