<<
>>

§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют глав­ным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разде­ления властей, который закреплен во всех конституциях и уста­вах.
Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотно­шениях с исполнительной властью законодательные (представи­тельные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного про­цесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронта- ционные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену по­литической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее замет­ной, поскольку самые принципиальные вопросы государствен­ной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фунда­ментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закре­плены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В За­коне установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единствен­ным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наимено­вание и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъ­екта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также ус­танавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депута­тов законодательного органа государственной власти субъек­та РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропор­ционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в де­путаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответ­ствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной посто­янной основе, устанавливается законодательным органом само­стоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа де­путатов.

Право законодательной инициативы в законодательном орга­не субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного ор­гана), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общест­венным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным ли­цом или вступления в силу решения соответствующего суда.

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досроч­ном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а за­конодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и по­правки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодатель­ное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Прези­дента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с за­конодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты вне­бюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего ис­полнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъек­та РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного преду­смотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истече­ния данного срока судом установлено, что в результате были соз­даны препятствия для реализации полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполне­нию решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти.

Полномочия прекращаются со дня вступления в силу ре­шения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать од­ного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с феде­ральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным пра­вом на выборах в Госсовет Республики по административно-тер­риториальным избирательным округам обладают лишь постоян­но проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех анало­гичных норм в других субъектах РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государ­ственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципаль­ные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются консти­туцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно- процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных ме­роприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или ад­министративным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или админист­ративной ответственности за высказанное мнение, позицию, вы­раженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномо­чий. Данное положение не распространяется на случаи, когда де­путатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена фе­деральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматри­вать освобождение его от уголовной и административной ответ­ственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных га­рантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-право­вой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его дея­тельность, от попыток оказать на него давление путем привлече­ния или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнан­ный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответствен­ности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голо­совании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответ­ственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процес­суального характера без согласия законодательного органа субъ­екта РФ не соответствует Конституции РФ.

Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействитель­ными, т. е. утрачивающими силу с самого момента их принятия. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопро­су и установил в постановлении от 11 апреля 2000 г., что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъек­та РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, т. е. не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законода­тельным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраня­ется конституционное право соответствующих органов и лиц об­ращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъек­та РФ.

Республики. Наиболее распространенными, общеупотреби­тельными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Не­которые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал — парламент в Тыве, Народное Собрание — Халньа Гулам — парламент в Ингушетии и др.). Кон­ституции закрепляют их как высшие законодательные и предста­вительные органы государственной власти.

Представительные органы в республиках избираются на осно­ве всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право уча­ствовать в выборах и проживающий в республике. Сроки полно­мочий парламентов колеблются в пределах четырех-пяти лет.

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклонял­ся от положений, установленных федеральными законами, что приводило к нарушению важнейшего принципа представитель­ной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкор­тостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собра­ния» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистра­ции в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5% от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Баш­кортостана была введена обязанность предоставления в окруж­ную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан на­помнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями из­бирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, ука­зал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граж­дан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъек­тов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представи­тельного органа стало предметом рассмотрения Конституцион­ным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чу­вашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики прово­дились в марте, мае и июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября

1993 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установ­ленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избра­ны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Од­новременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 ав­густа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики"». Этим Законом, в частности, было исключено положе­ние о том, что избранным по большинству голосов считается канди­дат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25% от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отно­шений по выборам в представительный орган государственной вла­сти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте

1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Зако­на изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выбо­ров, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не за­вершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Госу­дарственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовав­ших в следующем туре повторного голосования на основе новой ре­дакции Закона, — другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нару­шен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пас­сивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же вы­боров. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, не­обходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализо­вать свое право на представительство в законодательном органе Чу­вашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равен­ства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который оп­ределяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формиро­вании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъек­тов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поста­вить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Нормативные положения постановлений Конституционного Суда РФ сохраняют силу и значение, хотя субъекты внесли изме­нения в свои правовые акты. Представительные органы респуб­лик являются однопалатными. Смысл разделения парламента на две палаты в некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино- Балкария, Карелия, Якутия) сводится к распределению полномо­чий между ними по принципу «сенат — нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая — на постоянной. Палаты двухпалатного органа обычно заседают раз­дельно, а на совместные заседания собираются для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта, по­сланий конституционного суда, докладов правительства и других вопросов, предусмотренных конституцией субъекта.

Структура отдельных парламентов отличается необычностью. Так, в Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполня­ет обычные парламентские функции, а второй обладает исклю­чительным правом вносить изменения и дополнения в Конститу­цию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парла­ментом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некото­рых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей коми­тетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других реше­ний парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизион­ные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане пар­ламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной сте­пени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок созда­ния таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется зако­нодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительст­ву, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Со­вета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая ко­митеты и комиссии, и принимаются парламентом простым боль­шинством голосов. Затем в установленный срок они направляют­ся главе республики (президенту) для подписания и опубликова­ния. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов де­путатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Края, области и другие субъекты РФ. Представительная систе­ма этих субъектов Федерации принципиально ничем не отлича­ется от республиканской. Аналогичны или схожи роль законода­тельных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые от­личия.

Все основные вопросы организации и деятельности законода­тельных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и за­конах. Наименования законодательных органов различны (Госу­дарственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.). Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании. Обычный срок — четыре года.

Порядок образования представительных органов в краях и об­ластях, имеющих в своем составе национальные округа, отлича­ется некоторыми особенностями.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпа­латные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую — на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и мест­ного самоуправления, экономического и социального развития и др.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не от­личаются от республиканских. Они также формируют постоян­ные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместите­лей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполне­ния всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

<< | >>
Источник: Баглай М. В.. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М. : Норма, - 784 с.. 2007

Еще по теме § 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации:

  1. § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  2. 7.6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Нижегородской области)
  3. 7.1. Общая характеристика органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  4. 7.3. Органы законодательной (представительной) власти субъекта РФ
  5. § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  6. Статья 1546. Права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на технологию
  7. § 2. Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативно-правовые основы, общие требования к организации и деятельности
  8. § 3. Особенности построения системы органов государственной власти в Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г.
  9. § 1. Конституционно-правового регулирования порядка организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  10. § 2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
  11. § 3. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
  12. § 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации
  13. § 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации
  14. Тема 22. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
  15. § 7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
  16. § 1. Органы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -