<<
>>

§ 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Россия прошла длинный путь становления системы местного го­сударственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась система местного управления через наместников и волостителей.
Из­бираемый на уездном съезде из дворян или детей боярских губной староста (или голова) являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. Он выполнял в основном управленческие и правоохранитель­ные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался (такого рода управление получило наименование «система кормле­ния»),

С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся зем­ские учреждения, действовавшие в рамках волостей: земский старос­та, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди (целоваль­ники, именуемые земскими судьями). Создаются сословно-предста- вительные выборные органы. Финансово-налоговые функции выполняет земская изба, полицейские — губная изба. В городах управление осуществляют городовые приказчики. С XVII в. вводится система воеводско-приказного управления на местах, при которой указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воево­дам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

В дальнейшем, в XVIII—XIX вв. приказно-бюрократическая систе­ма управления государством и его частями укрепляется, но все-таки используются в сочетании с нею некоторые начала сословной выбор­ности. Территориями губерний, на которые делится держава, управ­ляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется право сословий занимать значительную часть должностей губерн­ской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными ну­ждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собра­ний, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в кол­легиях с участием представителей от сословий.

В городах создается общая городская дума как представительный орган, избираемый населением по шести разрядам городских обыва­телей.

Постоянно действующим городским органом управления яв­ляется городская управа — шестигласная дума, избираемая общей ду­мой. Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица — городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского исправника (или капитана). Под его председательством действовал земский суд, в который входило два заседателя, избираемых уездным дворянством. Вместе с тем в уезде действовали органы государствен­ной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, при­сутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским де­лам, училищный совет.

Значительные шаги по введению в России местного (земского) са­моуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. «О губернских и земских уч­реждениях» упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продо­вольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворян­ского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов. Создавалась система земских учрежде­ний: земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года земских гласных (выборных членов земских собраний); земские со­брания; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне уезда, города, губернии, их не было на уровне волостей.

В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели зе­мельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входи­ли лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-про- мышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определен­ным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ произво­дились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских сходах.

Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был довольно обширным: заведование имуществом, капиталами и денеж­ными сборами земства; заведование земскими благотворительными заведениями; попечение о развитии народного продовольствия, мест­ной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в по­печении о народном образовании и народном здравии; раскладка го­сударственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов.

Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, сессия длилась не более 10 дней. По должности в него входили пред­седатель управления государственных имуществ, городской голова уездного города и другие лица. Губернское земское собрание собира­лось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться не более 20 дней. Кроме гласных, в его состав входили лица по долж­ности — уездные предводители дворянства, местные управляющие государственным имуществом и др.

К числу земских учреждений относились земские управы — уезд­ные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их состав были лишены чиновники местных государственных админист­раций (местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состояла из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с раз­решения министра внутренних дел) и председателя, кандидатура ко­торого утверждалась данным министром; управа выбиралась на три года, ее функции — текущее управление, представление интересов земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные управы.

Городовое положение 1870 г. установило следующую систему го­родского самоуправления: городское избирательное собрание прово­дилось каждые три года для избрания гласных; городская дума явля­лась распорядительным органом; городская управа — исполнитель­ным органом. Городская дума состояла из председателя — городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Все члены управы избирались думой. Городской голова (он же и председатель управы) утверждался в губернских городах министром внутренних дел, в прочих городах — губернатором, а губернские головы двух столиц — императором.

Государственный надзор за земскими учреждениями осуществля­ли губернаторы. Специальным органом административного надзора было губернское по земским и городским делам присутствие. В него входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председа­тель губернской земской управы, городской голова губернского горо­да, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов само­управления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел пра­во опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообраз­ности. В свою очередь, земство могло обжаловать решение присутст­вия в Правительствующий сенат.

На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением зем­лей, разделом земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повин­ности и сборы.

Волость представляла собой административную единицу, состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на во­лость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, во­лостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, по одному от 10 дворов. Волостное правление, состоявшее из волост­ного старшины и сельских старост всех обществ, было совещатель­ным органом при волостном старшине. Сотские и десятские — чины полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех вышестоящих властей. Органом надзора за крестьянскими учрежде­ниями являлся земский начальник. Его назначал министр внутрен­них дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

Земский начальник утверждал волостного старшину, отстранял от должности всех сельских и волостных долж­ностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполнение его закон­ных требований до трех дней и наложения штрафа, в отношении должностных лиц сельского и волостного управления — право ареста на срок до семи дней и наложения штрафа.

Несмотря на то что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки земские реформы 60—70-х гг. XIX в. позволили создать в определен­ной мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, она делала немало для решения экономических проблем сел, деревень, городов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после освобождения крестьян от крепостного права и развития капитали­стических отношений в стране), а также для просвещения населе­ния. С другой стороны, не только имущие сословия, но и простые крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной пуб­личной власти.

Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания насе­ления в отношении участия во власти и попытки земства освободить­ся от опеки государственной администрации привели в 90-е гг. XIX в. к усилению подчинения земского самоуправления государственному аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского местного самоуправления сохранилась до 1917 г.

После Февральской революции 1917 г. Временное правительство в принципе планировало сохранить в России местное самоуправление как институт власти на местах.

<< | >>
Источник: Авакьян С. А.. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо­бие : в 2 т. Т.2. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма: ИНФРА-М.- 912с .. 2014

Еще по теме § 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дореволюционной России:

  1. ПАРЛАМЕНТАРИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ: ПРАВОВОЙ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ СТАТУС
  2. Глава восьмая. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  3. § 1. Становление банковской системы России и ее нормативно-правовое регулирование в XVIII — начале XX века
  4. Общественный и государственный строй России
  5. Государственно-правовая организация Белого движения
  6. § 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 1. Дореволюционное местное государственное управление
  7. § 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дореволюционной России
  8. 5.1. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  9. ЛИТЕРАТУРА
  10. "Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -