<<
>>

2. Технологии формирования государственной политики

.

„ Государственная политика представляет

Политическое прогнозирование

собой целенаправленное решение задач в социальной, экономической, оборон­ной и других сферах общественной жизни, выражающее доминирующие приоритеты и ценности применения власти.

Американский теоретик Дж. Андерсон характеризовал разработку политического курса государства как «последовательную схему деятельности», предполагающую «определение ис­ходных позиций, насущных проблем, выработку политической линии, ее ут-

122

верждение, применение и оценку» . Технологии формирования и проведения государственной политики определяются в зависимости от выбора предмета и характера государственного регулирования, финансовых возможностей госу­дарства и ряда иных факторов (например, имеющихся обязательств перед дру­гими государствами). В то же время универсальными технологическими звень­ями принятия решений, лежащими в основе разработки государственной поли­тики и направленными на согласование интересов, соотнесение целей и средств и т.д., являются политическое прогнозирование, планирование и програм­мирование.

Политическое прогнозирование представляет собой форму гипотетиче­ского отражения политики будущего, раскрывающего совокупное влияние тех факторов, которые в данное время влияют на развитие объекта государственно­го регулирования. Иначе говоря, прогнозирование - это разновидность гипоте­тической и проектной методики отражения будущего. Такой характер «загля- дывания» в будущее основывается на стремлении учесть как научные рекомен­дации, так и накопленный практический опыт в той или иной области жизни, а также данные о тех людях, которые будут реализовывать эти проекты.

В отличие от других видов умозрительного предвосхищения будущего, прогнозирование не только раскрывает характер причинности в развитии собы­тий, фиксирует цели и последовательность действий органов управления, но и предполагает поиск пороговых значений объекта государственного регулиро­вания, а соответственно и сопутствующие этому процессу трансформацию внешней среды, наиболее общие показатели деятельности контрагентов госу­дарства и т.д.

Прогнозирование представляет собой такую идеально-преобразующую деятельность, в которой объективные факторы (например, показатели уровня жизни населения) и субъективные намерения управляющих по сути дела рав­ноправны. Их соединение на практике в первую очередь предполагает учет территориальных аспектов проблемы, ориентирующий аналитиков на уточне­ние тех последствий, которые может повлечь за собой политика государствен­ного вмешательства (невмешательства) для конкретных слоев населения, про­живающих в определенном месте. В силу этого прогнозирование практически всегда имеет межотраслевой и междисциплинарный характер, позволяя учи­тывать взаимосвязь объекта регулирования с широким комплексом условий и факторов, обеспечивающих его развитие и изменения.

Целостное рассмотрение объекта государственного регулирования позво­ляет увидеть в структуре прогноза ретроспективные и перспективные оценки событий. Причем каждый компонент руководствуется едиными принципами измерения социальной динамики; содержит диагностику локальных ситуаций, представления о существовавших и наметившихся тенденциях, идеи, опреде­ляющие перспективные ориентиры развития.

Соотношение этих внутренних компонентов меняется в зависимости от характера - поискового или нормативного - прогнозирования. Поисковое прогнозирование направлено на определение наиболее вероятных тенденций развития, на предвидение и предварительный анализ возможной трансформа­ции наличной ситуации, формируясь таким образом по логике - «от настоящего к будущему». Нормативное же прогнозирование связано с обозначением кон­кретных действий, ведущих к достижению сознательно поставленных целей, а следовательно, и с определением соответствующих критериев, приоритетов, методов поведения акторов и иных характеристик деятельности, формирую­щейся по логике «от будущего к настоящему».

И в том, и в другом случае при прогнозировании используются разнооб­разные методы, но главным из них является построение сценария развития. По сути дела сценариотехника представляет собой основной технологический ин­струментарий, предполагающий пошаговое описание гипотетического развития событий.

Она включает в себя (наряду с формированием общих представлений о параметрах будущего) и поиск альтернативных вариантов движения, и пово­ротных точек в развитии процесса, а также ряда других характеристик. В зави­симости от типа задач, масштаба и времени их рассмотрения, сценарии могут иметь форму эссе, т.е. свободного, публицистического отражения развития со­бытий с учетом особенностей драматических, сугубо человеческих реакций на события; аналитического исследования или краткого описания основных структурных параметров ситуации и тенденций их развития, в также формали­зованного сообщения, сделанного на основе обобщения количественно обос­нованных суждений. Общая логика построения прогноза предполагает после­довательный переход от уточнения характера и масштабов целей и построения рабочих гипотез к построению базовой гипотетической модели, включающей поэлементный анализ процесса с учетом его иерархических уровней и функций, сбор фоновых данных и построение динамических рядов показателей, и нако­нец, к оценке достоверности и точности прогноза.

Цели и характер государственной политики определяют масштабы про­гнозов. По этому признаку различают: макро (экономический), региональный, прогноз, осуществляемый на уровне отдельной организации (учреждения), по производству отдельного вида услуг и т.д. Кроме того, прогнозы дифференци­руются на долго-, средне-, краткосрочные и оперативные, каждый из которых способствует формированию соответствующей государственной политики.

Планирование В отличие от прогнозирования, планирование

и программирование представляет собой разн°видн°сть гипотети­

ческого предвидения, отражающего конкрет­ные параметры активности и обязательства субъектов, действующих в опреде­ленных условиях и временных рамках Для достижения формализованных це­лей. Это как бы проектно-конст-рукторская деятельность, цель которой - обри­совать целевую перспективу, предполагая не предвосхищение будущих реше­ний, а учет воздействия принимаемых сегодня решений на ситуацию в буду­щем.

Управленческие технологии, сопряженные с этой формой предвидения, неразрывно связаны с выработкой конкретных параметров организационной структуры государственных учреждений, поведения отдельных лиц (кадров), определением используемых ресурсов, норм контроля, соотнесенных с про­странственно-временными показателями. Такой способ разработки политики государства рассчитан на полное устранение эффекта неопределенности ситуа­ции, хорошо заметного в прогнозировании. Уделяя основное внимание поста­новке целей и задач, планирование органично связано с механизмами так назы­ваемой рециклизации, т.е. изменения первичных параметров процесса достиже­ния цели на основе информации, поступающей по мере ее реализации.

Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического или тактического характера. Так, для стратегического планирования в большей мере свойственна ориентация на дол­госрочные способы действий, на уникальные и более неопределенные задачи, на учет множества факторов и противоречивых критериев их оценки, на пред­видение последствий и т.д. Это объясняет, почему в масштабах государства бо­лее эффективным оказывается среднесрочное и краткосрочное планирование.

Еще одним типом технологических приемов формирования государст­венной политики является программирование. Оно представляет собой сово­купность мер, направленных на решение конкретной проблемы и жестко свя­зывающих целевые задания и параметры деятельности по их достижению. Это значительно менее комплексная процедура, чем планирование. Она увязывает процесс достижения конкретной цели с процедурами организации и бюджетно­го финансирования, координирует действия различных партнеров, процесс ин­формационного обеспечения и т.д. В конечном счете программирование ориен­тировано на выявление и измерение фактически достигнутых результатов.

Главная проблема, определяющая характер применяемых в программиро­вании технологий, состоит в создании единой методической основы, способной преодолеть функционально-структурную раздробленность государственных ор­ганов и охватить весь цикл целеполага-ния, соединив таким образом деятель­ность различных участников программы и определив формы надлежащего кон­троля за их деятельностью.

В связи с этим важной проблемой является и созда­ние единой нормативной базы, институциализация процесса, а главное - обес­печение бесперебойного финансирования процесса решения конкретных задач. Вообще, как показывает практика, связь процесса бюджетирования и организа­ции коллективных действий является основополагающей для этого типа техно­логического обеспечения государственной политики.

Содержание технологий и процедур формирования государственной по­литики определяется конкретными государственными программами, которые могут быть связаны с решением межведомственной проблемы или задачи, ре­шаемой одним ведомством. В зависимости от этого применяемые техники и методики определения программных целей будут в большей или меньшей сте­пени связаны с координацией, с механизмами согласования действий различ­ных структур государства или с такими типами контроля, как непосредственное государственное финансирование, госзаказ, квотирование, лицензирование, го­сударственное предпринимательство, или с формами косвенного обеспечения программ: налоговой, таможенной, амортизационной или кредитно-денежной политикой.

тельности по управлению и руководству социальными процессами. По своей сути риск - это либо отклонение действий субъектов (или развитие ситуации) от поставленных целей, либо увеличение возможности неблагоприятных по­следствий для управляющей системы.

Причины риска многообразны. В значительной мере они объясняются не­возможностью составления точных гипотетических моделей - особенно груп­повой - деятельности и прогнозирования вызванных их реализацией последст­вий в социальной среде. На таком объяснении в принципе сходятся многие ученые. Неизбежность «непредвиденных последствий социальных действий» (Р. Мертон) во многом обусловлена тем, что «при многовариантности любой причинно-следственной связи любые политические переменные неизбежно бу-

дут давать противоречивые результаты» . Помимо этого к причинам риска от­носятся и творческий характер деятельности управляющих, и свойственная им ограниченность знаний (и даже самообман, при котором рациональные дейст­вия принимаются ими за нерациональные, и наоборот), и непонимание общест­венностью замыслов и целей правительства, и недостаточная проработка реше­ния, и чрезмерное усердие управляющих и т.д.

Так что оценка и прогнозирова­ние рисков являются относительно самостоятельными операциями при приня­тии решений, предполагающих использование определенных технологий, кото­рые призваны снизить и сам риск, и его влияние на разработку и реализацию целей.

Конструирование технологий, защищающих решения от чрезмерных рис­ков, зависит от типа и характера последних (от глобального до локального). Например, для отдельных стран принято составлять рейтинги, отражающие степень риска для иностранного бизнеса, возможность возникновения техноло­гических или экологических катастроф и т.д. Однако применяемые в государ­стве технологии призваны прежде всего защитить управляющие системы от рисков, возникающих из-за неожиданных перебоев, возникновения форс- мажорных обстоятельств, субъективных просчетов управляющих.

Содержание ведущих технологий формирова ния государственной политики неразрывно свя зано с предотвращением риска, представляю щего собой универсальное свойство любой дея

Технологии управления рисками

Так, на этапах оценивания и диагностирования проблемной ситуации наиболее значительные резервы предотвращения рисков связаны с применени­ем гуманитарных, или интеллектуальных, технологий. Они представляют со­бой аналитические системы, позволяющие различить факторы и симптомы риска. Факторы риска - это те переменные, которые непосредственно влияют на степень, рост или снижение риска; в таком качестве могут рассматриваться экономические показатели уровня жизни, социальное неравенство, межрелиги­озная и этническая рознь и т.п. Симптомы же риска - это явные или неявные признаки возможного ухудшения ситуации: нарастание протестного участия, снижение безопасности, рост нестабильности и т.д., которые могут предшест­

вовать или сопровождать развитие ситуации.

Такого рода технологии умножают число вероятностных моделей, увели­чивая объем рассматриваемых альтернатив, дифференциацию расчетных пока­зателей, расширяя специализированный поиск «поворотных точек», сохраняя в планировании деятельности место для процессов саморегуляции и самооргани­зации. Следовательно, они позволяют получить более достоверную информа­цию о динамике, тенденциях, характере взаимосвязей того или иного явления. Полученная оценка возможных вариантов действий помогает вычислить наи­более уязвимые стороны процесса целедостижения, понять «безопасные аль­тернативы», предотвратить крайности, выработать критерии оценки вероятного количественного и качественного ущерба для конкретных акторов (определить цену риска), увидеть возможность (невозможность) оперативной компенсации потерь.

Построение вероятностных моделей оценки риска осуществляется на ос­нове применения различных методик и техник. Например, могут использовать­ся сценарная техника, разнообразные формы независимой и государственной экспертизы. Свою роль играют дескриптивные и оценочные модели, в частно­сти, BERI, WPRF (World Political Risk Forecasting), включающие описание раз­нообразных, наиболее важных показателей-переменных процесса, для каждого из которых выявляется собственная степень вероятности, проводится анализ динамики в рамках краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного прогно­зирования. Например, для оценки риска на уровне общества в целом (макро­уровень) в качестве таких переменных рассматривается целый ряд факторов - от политической стабильности до местного самоуправления. Широко исполь­зуются и математические методы, применяемые как к факторам снижения рис­ка в целом по стране, так и привязанные к оценкам отдельных процессов. В ка­честве примера можно привести подсчет динамики явки избирателей на выбо­рах, предложенный А. Даунсом:

Т= (Р х I х В) + С - D,

где j - показатель явки избирателей,

Р - степень приближения к выборам,

I - степень важности выборов,

В - степень различия между кандидатами,

С - затраты на явку на выборы,

D - неинструментальные факторы, которые могут определить мотивацию участия в избирательной кампании[66].

В свою очередь, на этапах реализации решений и корректировки целей помимо аналитических процедур широко применяются и социальные техноло­гии, предполагающие проведение определенных организационных мер по сни­жению рисков. К их числу можно отнести, например, усиление независимости оценивающих риски экспертов от исполнительных структур или расширение круга заинтересованных в решении вопроса лиц, предполагающее в ряде случа­ев и усиление публичности оценивания проблемы, а также усиление координа­ции действий структур и институтов, связанных с реализацией проекта, подго­товку резервных систем управления и оперативного перемещения ресурсов.

Существенным резервом в борьбе с рисками следует считать и целена­правленное разъяснение общественному мнению идеи неизбежности рисков, приучение людей к неизбежности издержек макроуправления, что дает воз­можность снизить негативный эффект от просчетов руководства. Эффективны и приемы, способствующие минимизации распространения таких снижающих рациональное отношение к проблемам мотиваций массового поведения, как страх и голод. Важным резервом в этом смысле являются и институциализация решений, усиление действия авторитета принципов и норм, способных надежно ориентировать деятельность населения в условиях кризиса, поскольку именно эта система ориентации деятельности сохраняет свои мобилизационные качест­ва по сравнению с плохо просчитанными конкретными целями.

Кризисные технологии Нарастание рисков и создание кризисных

для государств ситуаций предполагает применение особых технологий при формировании и осуществлении целей го­сударственного управления. Как же государство может создать свою «страте­гию неуязвимости» и при этом сделать так, чтобы чрезвычайные методы не пе­реросли в обычную практику управления? В условиях кризиса основные задачи государственного управления основательно сужаются, поскольку здесь нере­ально и невозможно обеспечить все параметры деятельности управляющей сис­темы. Однако установки на сохранение общей управляемости обществом и его отдельными процессами, предотвращение выхода управляющей и управляемой систем за рамки критических для них значений, сохранение гибкости и адап­тивности средств воздействия к вызовам внешней среды сохраняют свое значе­ние и в кризисных условиях. В то же время их решение предполагает примене­ние специфических способов и техник управления.

В целом органы государственного управления отвечают на кризисы за счет конструирования технологий упреждающего характера. Практически это говорит о том, что государство не только должно стремиться адекватно отреа­гировать на всевозможные кризисы, но и вести постоянную подготовку к дей­ствиям такого рода. Последняя задача неразрывно связана с созданием резерв­ной системы государственного управления: формированием кадровых, техни­ческих, информационных и других структур, позволяющих полностью продуб­лировать процесс принятия решений в случае выхода из строя основных цен­тров управления и власти.

Кроме того, это означает последовательное осуществление превентивных мер в различных областях жизни. Прежде всего упреждающие действия управ­ляющей системы должны осуществляться в политико-правовой сфере в виде принятия соответствующих законов, открытых и закрытых постановлений пра­вительства, регламентирующих деятельность структур управления в кризисных и чрезвычайных обстоятельствах. Главными задачами разработки такой норма­тивной системы должны стать физическое сбережение населения и сохранение < управленческих центров. В силу этого неотъемлемой частью данного процес­са должна рассматриваться и чисто техническая подготовка к кризисам за счет перераспределения материальных ресурсов и создания запасов, способных га­рантировать жизнеспособность граждан и деятельность необходимых структур управления в Центре и регионах.

Упреждающая деятельность должна быть связана и с формированием со­ответствующих кадровых структур: обучением управленческого резерва, соот­ветствующей переподготовкой кадров и их размещением с учетом возможной регионализации конфликта. Особым значением обладает и превентивная дея­тельность государства в сфере информационно-коммуникативных отношений, предполагающая специальные акции в отношении СМИ (укрепление их техни­ческого и кадрового потенциала, обеспечение защиты каналов информирования и т.д.), организацию системы надежного оповещения на местах, расширение возможностей мобилизации информационных каналов.

В свою очередь, конструирование разнообразных техник и методов управленческого воздействия оперативного типа имеет несколько иной харак­тер. С логической точки зрения оно предполагает прежде всего последователь­ный учет признаков конкретных общественных кризисов. Иными словами, в основе выработки кризисных технологий лежат методика последовательной спецификации кризисов и оценка их динамики на всех стадиях принятия реше­ний.

Конструирование кризисных технологий в большей степени связано с управлением, приспосабливающимся к динамике внешних вызовов. В этом смысле в их структуре реже встречаются техники и способы инновационной деятельности, рассчитанные на сознательную перестройку внешней среды, на изменение параметров кризиса - соотношения и перегруппировки сил, структу­ры, организации, направленности кризиса и т.д. Кризисные технологии в боль­шей степени имеют персонализированный характер и ориентированы на при­менение их конкретным политиком или элитарной микрогруппой, в силу чего нарастает зависимость применений технологий от стиля лидерства, типа пра­вящей элиты, активности ее различных сегментов.

Антикризисная деятельность государства, как правило, неразрывно свя­зана с корректировкой его отношений с контрагентами - партиями, оппозици­ей, зарубежными партнерами и т.д., чьи действия могут существенно ограни­чить средства и методы государственного регулирования кризисов. Например, оппозиция, как правило, чаще всего негативно воспринимает установление ре­жима чрезвычайного положения и ограничения конституционных свобод, что сужает ее возможности в воздействии и контроля за властью. Поэтому неадек­ватный учет ее ответной реакции может способствовать не ослаблению, а усу­гублению кризиса.

Логика формирования кризисных технологий оперативного характера подразумевает: определение типа кризиса - военного, финансового, социально- экономического и др., а также степени его интенсивности, непосредственно стимулирующей деятельность управляющей системы (УС). Характер влияния внешних угроз УС (так или иначе провоцирующих ту или иную степень ее об­ратной реакции) может быть весьма различным. В частности, такое влияние может выражаться в росте дискомфортности УС или напряженности осуществ­ления ее профессиональной деятельности; в нарастании издержек деятельности УС; в угрозе для функционирования ее отдельных структур или для жизненно важных функций УС; в угрозе целостности УС; в опасности взаимоотношений управляющей системы с обществом или другими (международными) организа­циями, ставящей под вопрос существование данного режима власти.

В зависимости от установления одного только характера кризисных уг­роз, управляющая система (с учетом дефицита времени) может формировать действия, отвечающие требованиям не столько адекватности, сколько опера­тивности. Такая ситуация в значительной степени стимулирует управляющую систему к использованию самых разных средств воздействия: от «минималь­ных» акций, предоставляющих приоритет естественным механизмам самораз­вития ситуации, до мер принудительного (физического и административного) воздействия, предельно сокращающих возможности (особенно легальные) объ­екта управления угрожать положению и интересам УС, а следовательно, обес­печивающих минимальную страховку от неточно просчитанных последствий решения.

В дальнейшем содержание кризисных технологий увязывается с опреде­лением факторов, оказывающих неблагоприятное, конфлик-тогенное и экстре­мальное воздействие на ситуацию. Лишь определив их характер, направлен­ность и интенсивность, можно уточнять содержание практических действий УС как на стадиях диагностирования и определения целей, так и на стадии их кон­кретной реализации.

В этом смысле решающее значение для определения конкретных техник и типов реакций УС на различные виды и фазы развития кризисных ситуаций имеет целевая ориентация органов государственного управления. Это означает, что разработка и применение тех или иных приемов и техник будут зависеть от того, что является целью государства: сохранение стабильности в обществе или сокращение издержек управления, сохранение управляемости ситуацией или формирование положительного имиджа в глазах общественного мнения и т.д. На разработку такого рода целей в немалой степени будет влиять и ресурсная обеспеченность управления в конкретной сфере социальных, экономических, международных и прочих отношений.

Кризисный менеджмент в государстве предполагает также известные трансформации, связанные с сокращением времени осуществления действий на различных стадиях и этапах принятия решений в целом. Например, сокращение фазы диагностирования и рассмотрения вариантов действий; выбор альтерна­тивы, более жестко связанный с имеющимися у государства возможностями и ресурсами обеспеченности целей, и т.д.

<< | >>
Источник: Соловьев А.И.. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов/А. И. Соловьев -М.: Аспект Пресс, - 559 с.. 2003

Еще по теме 2. Технологии формирования государственной политики:

  1. 4.3.1. Задачи государственных органов в области управления экономическим развитием
  2. 9.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗОНИРОВАНИЯ
  3. 10.3. Государственное регулирование взаимодействия национальной экономики с мировым хозяйством (государственная внешнеэкономическая политика)
  4. Глава восьмая. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  5. § 2. Органы управленияв сфере информационных технологий и связи
  6. 2.6. Управление информационными технологиями и связью
  7. 2.4. Формирование правовой государственности в России
  8. 16.1. Государственная политика в информационной сфере
  9. 6.1. Основные этапы государственной политики в информационной сфере
  10. Глава восьмая. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  11. Вопрос 37. Принципы(направления)государственной политики в области охраны труда
  12. Государственная инвестиционная политика
  13. Политика формирования банковской системы
  14. 2.1. Государственное регулирование инновационных процессов в Российской Федерации
  15. 5.7. Основные функции некоторых государственных органов РФ в инновационной деятельности
  16. Государственная региональная политика и экономическая политика региона
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -