<<
>>

1. Принятие решений в сфере государственного управления

к Принятие политических решений пред- принятию решении ставляет собой совокупность действий

разнообразных субъектов по сознатель­ной постановке и достижению целей в сфере государственной власти.

Впервые термин «принятие решений» появился в 30-х гг. XX столетия для характеристики децентрализации социальных и организационных процес­сов в трудах Ч. Бернарда, Э. Стина и других, в основном американских, ученых. Подлинный ренессанс эта теория пережила в 60-х гг. этого столетия (Г. Сай­мон, Д. Марч). В настоящее время наблюдается весьма интенсивная разработка ее различных направлений на стыке теорий организации, экономики, социоло­гии, политологии и моделирования социальных процессов.

В силу разносторонности социальных процессов, в которых осуществля­ется целеполагание, в науке практически никогда не ставился вопрос о выра­ботке универсального, «полного» и единого алгоритма принятия решений[63]. Такой подход обусловлен и неоднозначной интерпретацией данного явления, которое понимают то как определенную технологическую цепочку действий, связанную с получением особого интеллектуального и организационного «про­дукта»; то как способ реализации интересов конкретных субъектов; то как ме­тод урегулирования конфликтов, предполагающий коррекцию стратегии и так­тики целедостижения, и т.д. В целом сегодня все эти разноречивые трактовки можно свести к двум основным подходам к его содержательному описанию и соответствующему конструированию политических технологий: нормативно­му и поведенческому.

Авторы, придерживающиеся нормативного подхода, рассматривают принятие решений как совокупность рационально обусловленных действий и процедур, последовательное применение которых способствует выдвижению оптимальных целей и средств их реализации (Р. Абельсон, А. Леви и др.). Такая исследовательская установка, тесно связанная с основными постулатами теории «рационального выбора», исходит из понимания человека как рационального существа, самодостаточного для выработки устраивающих его оптимальных и в конечном счете эффективных решений.

С процессуальной точки зрения таким образом понимаемое принятие решений представляет собой совокупность дей­ствий, жестко связывающих оценку проблемы, выбор решения и планируемый позитивный результат. Важнейшими же методами обеспечения такого процесса являются разнообразные математические модели и исследование операций (Б.

Ланге, В. Садовский).

Поведенческий подход к трактовке принятия решений (Г. Саймон) осно­вывается на том, что реальные, стоящие перед человеком цели слишком слож­ны, чтобы их можно было описать с помощью не только количественных, но и качественных методов. Более того, возможных для решения задач альтернатив существует значительно больше тех, которые доступны для рассмотрения чело­веком, а уж способы реализации так или иначе сформированных целей в еще большей степени сокрыты от человека. В силу этого принятие решений пред­ставляет собой уникальный способ взаимодействия конкретных субъектов, формирующих целевую программу своих действий в каждый раз заново скла­дывающихся условиях. Поэтому, как полагают Л. Планкетт и Г. Хейл, принятие решений - это ситуационный процесс, в котором цели, методы и прочие его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего ком­плекса условий существования конкретной проблемы[64].

На практике, как правило, используется комплексный подход, сочетаю­щий в себе преимущества обеих моделей, предполагающий использование не только методик качественного описания ситуации, но и средств количественно­го анализа. Однако и в этом случае сочетание элементов нормативного и пове­денческого подходов настолько своеобразно в каждом конкретном случае, что по сути дела опять-таки исключает возможности универсализации и алгорит­мизации процесса принятия решений в целом.

Таким образом, применяемые в принятии решений технологии и меха­низмы непосредственно зависят от качественно очерченных процессов, тех их специфических особенностей, которые обусловлены сферой действия, типом функционирующих в ней субъектов, устойчивых обстоятельств и других струк­турных факторов.

В связи с этим принято различать процессуальные особенно­сти принятия решений в корпоративном секторе (на уровне отдельных орга­низаций), публичных отношениях (общественном секторе) и сфере государ­ственного управления.

В последнем случае мы имеем наиболее важную для общественной жиз­ни сферу, обладающую громадным значением для судеб миллионов людей.

Специфика сферы государственного управления, Особенности сферы ^чт- ^и-г ^ г ; г

в которой соотношение политических сил, инте-

государственного

ресы классов и наций находят свое выражение в

управления

конкретных решениях различных органов власти и иных предметных действиях лиц и структур, крайне многообразна. И это не случайно, ибо государство решает самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица, например, за разрешением на строительство дачи. На специфику процесса принятия реше­ний влияет прежде всего легальность государственного управления, использо­вание этой управляющей системой официальных, имеющих правовые послед­ствия средств и методов административного (вплоть до физического) принуж­дения. При этом главным объектом целенаправленных усилий государства яв­ляется общество в целом, которое в таком качестве представляет собой сложное переплетение разнородных макро- и микрозависимостей, исключающее какие- либо простые решения.

В то же время общество не только задает масштаб и сложность управле­ния, но и обладает определенными статусными возможностями в процессе при­нятия решений. Иными словами, в выработке общеколлективных целей прини­мают участие не только наделенные полномочиями профессионалы, но и обла­дающие определенными правами и прерогативами представители разнообраз­ных массовых и групповых объединений. Поэтому принятие решений в госу­дарстве выливается в непрерывный диалог профессионалов и общественности, имеет форму соучастия управляющих и управляемых.

Таким образом, в самом общем виде процесс идентификации ЛПР (уста­новление «лица, принимающего решение» от имени государства, т.е.

реально определяющего содержание задач и берущего на себя ответственность за про­ектируемые действия) есть постоянное взаимооппонирование представителей административных структур государственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), консультантов и экспертов, а также разнообразных органов общественности (партий, групп давления, СМИ и т.д.).

Острота процесса идентификации ЛПР выражает соперничество не толь­ко интересов, но и человеческих амбиций, чувств, настроений, заблуждений и т.д. Различия интересов и статусов лиц, претендующих на роль ЛПР, а также невозможность пресечь неформальные способы давления на данную управлен­ческую позицию превращают принятие решений в процесс непрерывного со­гласования интересов, соизмерения статусов и ресурсов каждой из сторон. Причем в этом многосложном взаимодействии официальные полномочия и по­зиции нередко не дают никаких особых преимуществ. Несмотря на наличие официальных публичных центров власти и управления, решения зачастую при­нимаются в узких комиссиях (на собраниях) должностных лиц, советами круп­ных промышленных концернов, партийными комитетами, группами, лобби­рующими свои интересы. Процесс этот крайне сложен, и как полагают, напри­мер, американские ученые Б. Хогвуд и Л. Ганн, постоянное участие в нем мно­жества индивидуальных и групповых фигурантов в принципе делает маловеро­ятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем[65].

На выработку государственных решений наиболее активно влияют мно­гочисленные группы давления (лобби), которые представляют интересы людей, реально контролирующих экономические, финансовые, информационные и другие общественные ресурсы. Как правило, они не претендуют на разработку политических приоритетов и решений, предпочитая ограничивать сферу своих интересов в основном хозяйственными проблемами, но при этом государство зачастую оказывается в подчиненном положении. При таких вариантах цели лоббистских объединений принимают форму государственных решений, а ин­

ституты власти только озвучивают эти решения, придавая им надлежащую публичность и легитимность.

Как показывает мировой опыт, в любой стране используются самые разные методы лоббирования, однако преобладание тех или иных способов зависит прежде всего от того, какими методами государство в целом регулирует группы давления. Например, во Франции они официально запрещены, в США действуют строгие законы, до мельчайших деталей регла­ментирующие их деятельность, в России же сложилась система дикого лоббиз­ма, где лоббисты по сути дела диктуют свою волю государственным структу­рам.

Но и само государство, точнее «заинтересованные» чиновники, идут на­встречу частным интересам, объединяясь в этих целях с частным бизнесом, от­раслями или регионами, создавая, например, государственно-коммерческие банки, назначая уполномоченных компаний, через которые то или иное ведом­ство строит свои отношения со всей отраслью экономики, всяческие регио­нальные представительства различных министерств в регионах и т.п.

Главной целью государства как политиче­ского центра принятия решений является сохранение власти правящего режима, не­зависимости и территориальной целостно-

Особенности государства как субъекта принятия решений

сти страны. Его институты относятся к гражданам государства как к подвласт­ным, в результате чего в основу отношений с ними закладываются идеологиче­ские подходы и приоритеты, отражающие в конечном счете направленность использования высшей политической власти. Утверждая данную управленче­скую ориентацию, государственные структуры осуществляют анализ общест­венных проблем и соответствующую постановку задач прежде всего на основе внеэкономических критериев, оценивая хозяйственные и даже международные проблемы по преимуществу в координатах политического выбора, и тем самым сохранения у власти определенной элитарной группы. Преследуя эти цели, вла­сти могут отклоняться от законодательных норм и пренебрегать интересами

В целом процесс соизмерения и согласования интересов претендентов на статус реально управляющих делами государства выливается в формирование организационно сложной и разноуровневой структуры с наличием законода­тельной, исполнительной и судебной ветвей власти, центральных и местных уровней власти, сложных отношений государственных органов и групп давле­ния и т.д.

Эта структура страдает неизменной раздробленностью, тенденциями к дублированию и даже перехвату чужих функций со стороны отдельных звеньев, причем существование многих из них лишь частично обусловлено эф­фективностью их действий, что если не разрушает, то сильно ослабляет многие механизмы обратной связи объекта и субъекта управления. При этом неизбеж­ность апелляции органов власти к общественности предполагает постоянное использование в процессе разработки целей абстрактных и неоперационализи- рованных идеологем, которые крайне затрудняют рационализацию стоящих пе­ред государством задач. Однако наиболее существенное влияние на процесс выработки и

всего населения.

Такое положение постоянно сталкивает ценности политической целесо­образности с критериями, которыми должна руководствоваться государствен­ная администрация, а именно: критериями экономической эффективности, со­циальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституци­онности и т.д. Поэтому зависимость государственной администрации от поли­тических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

В силу необходимости решения этих основополагающих для себя задач институты политического управления и принятия решений зачастую усиливают нерациональный характер постановки общегосударственных целей. Такое по­ложение связано и с наличием особой ответственности элиты перед обществен­ным мнением, которое сориентировано не столько на действительное понима­ние решаемых проблем, сколько на приемлемое для себя разъяснение действий руководства. А политическое влияние общественности, как известно, может побуждать власти к совершенно непредсказуемым действиям.

При всем своем властном могуществе государство делит политическое влияние с влиянием множественных, иногда даже доминирующих авторитет­ных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Бывший госсекретарь США Г. Кисинджер как-то заметил, что ему в бытность работы советником Кеннеди казалось, что процесс принятия решений имеет в основном умственный характер и человеку достаточно зайти в кабинет к президенту, чтобы убедить его в правоте своих взглядов. Но такой подход, как он вскоре понял, является настолько же распространенным, насколько и опасно несовершенным.

Политические механизмы государственного управления в значительной мере подчинены и известным циклически проявляющимся зависимостям, кото­рые также не прибавляют рациональности принятию решений. Например, ори­ентировочно за полгода до выборов решение практически всех вопросов госу­дарственного управления начинает подчиняться избирательным задачам. Вот почему к концу срока пребывания у власти правящие группы обычно делают акцент на меры, которые могут повысить их популярность и позволить им со­хранить свои властные позиции. При этом аппарат управления как бы «засты­вает», стремясь не выказывать свою лояльность существующим правителям, понимая возможность прихода новой власти. Но после выборов, особенно по­сле прихода сторонников нового политического направления, аппарат пере­формировывается с учетом новых приоритетов и потому также мало внимания обращает на текущие вопросы.

Иными словами, политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей ши­рокие, идеологические цели общественного развития и руководящей всей сис­темой государственного управления. Его управленческие возможности ограни­чиваются воздействием иных центров политического влияния, а также сло­жившимися в обществе морально-этическими традициями и обычаями, судеб­ной властью, воздействием структур общественного мнения. При этом полити­ческое давление связано, как правило, не с перспективным планированием об­щественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации пост­фактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь выполнять реко­мендации политических лидеров страны.

В противоположность указанным способам формирования целей госу­дарство включается в процессе принятия решений и в качестве органа макро­экономического регулирования и управления. В этом случае главной целью для него является уже не власть, а сохранение социально-экономической цело­стности общества, его интеграция как социального целого, а основной соци­альной диспозицией в принятии решений здесь выступают отношения управ­ляющих и управляемых.

На данном уровне главным субъектом, осуществляющим власть, служат не политические, а исполнительные структуры, и прежде всего правительство, выступающее в качестве высшего хозяйственно-распорядительного органа. Его задача состоит в том, чтобы согласовать политические приоритеты и ценности с правовыми регуляторами и ориен-тациями на рациональное и экономное хо­зяйствование. Важнейшими ориентирами в принятии решений правительством становятся закон, рациональность и экономическая эффективность. То есть на этом уровне государственное управление ориентируется на постановку рацио­нализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения мак­симально возможных результатов при минимальном использовании средств на­логоплательщиков. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, в росте компетенции своего аппарата, а также решении дру­гих задач, направленных на повышение эффективности управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриально развитых странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государствен­ная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать и даже изменять политические ре­шения, принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или саботируя решения политического руководства, то теперь госу­дарственная администрация обладает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже «де­лать политику», не привлекая к этому публичных политических деятелей.

Итак, несмотря на то что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции, а иногда и вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация неук­лонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах при­нятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных поли­тических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют со­стояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта опреде­ления проблем и формулирования общественных целей. Таким образом, по ме­ре повышения экономического благополучия и усиления позиций государства в этих странах все более оправданной является убежденность в справедливости перехода от идеи «наделения властью» тех или иных групп населения к усиле­нию полномочий исполнительных органов власти.

Специфический вклад в процесс принятия решений вносится и на адми­нистративном уровне, на котором государство предстает в качестве совокуп­ности определенным образом иерархиизированных структур и организаций, подчиняющих свою деятельность указанным политическими и высшими эко­номическими структурами целям. Основные задачи, которые решает государст­во на данном уровне, - это воспроизводство сложившейся иерархической сис­темы линейно-функциональных связей, а также обслуживание населения, т.е. предоставление гражданам специальных услуг в области здравоохранения, об­разования и т.д.

С этой целью государственные органы преобразуют высшие для них эко­номические распоряжения правительства в аппаратные инструкции, приводят организационные структуры в соответствие с решаемыми задачами и форми­руют кадровые команды, способные на деле осуществить намеченное. При ис­полнении этих задач государственные структуры руководствуются прежде все­го служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессио­нальных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услу­ги у конкретных государственных организаций и учреждений.

Иначе говоря, эта собственно «административная фаза» (Б. Гур-ней) го­сударственного управления характеризует особенности внутри- и межоргани­зационных взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, во внутриведомст­венные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, опреде­ляющих порядок прохождения документов по различным управленческим ин­станциям и другие аспекты управленческих отношений подобного типа. Дан­ные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, тех­нологии микротехнологического уровня принятия решений, на котором доми­нируют особые аппаратные законы и процедуры, действуют специфические ап­паратные субъекты, складывается собственная логика служебных и человече­ских отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и реа­лизации государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может затянуть подготовку проекта важ­нейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указани­ям политического руководства может, ориентируясь на внутриармейские сте­реотипы, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным го­сударством, и т.д.).

Помимо названных уровней в действиях государства существует также и логика самоорганизации и самоуправления, влияющая на характер выработки и реализацию его решений. Эта логика дает государству возможность либо огра­ничивать и даже исключать свое вмешательство в решение соответствующих проблем, либо целиком и полностью перекладывать решение определенных за­дач на плечи различных общественных организаций. Это может касаться от­дельных вопросов (например, охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Выделенные уровни государственного управления показывают, что в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотива­ций выдвижения (и реализации) целей. По любому вопросу, включенному в зо­ну ответственности государства, процесс принятия решений осуществляется одновременно с учетом разнородных и подчас противоречащих друг другу подходов и механизмов, каждый из которых поддерживает особый баланс от­ношений государства с обществом, предполагая наличие специфических крите­риев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. И хотя чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпада­ют, тем не менее никогда априори нельзя сказать, где же в данном конкретном случае находится подлинный центр выработки государственных целей.

Между этими уровнями существуют и известные противоречия. Напри­мер, американский исследователь Г. Миттсбург отмечает, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой ин­формации, ни возможностям управления в целом. Тем не менее было бы ошиб­кой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости, ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и выполнением государственных решений.

<< | >>
Источник: Соловьев А.И.. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов/А. И. Соловьев -М.: Аспект Пресс, - 559 с.. 2003

Еще по теме 1. Принятие решений в сфере государственного управления:

  1. 11. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении11.1. Понятие законности и дисциплины в сфере государственного управления
  2. § 4. Виды правовых актов управления
  3. § 2. Виды правовых актов управления
  4. § 7. Государственный кредит
  5. 2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  6. § 2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  7. Тема 6 Административно-правовые формы и методы государственного управления
  8. § 6. Контроль за законностью в сфере государственного управлении
  9. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
  10. § 3. Особенности построения системы органов государственной власти в Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г.
  11. 1. Государственные органы, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
  12. § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -