<<
>>

4.4. Реформы местной власти конца ХХ — начала XXI вв.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 года, за­тронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых террито­риальных коллективов. В современных реформах выделяют пять этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.

Первый этап связан с реформами 1988 — 1990 годов. Толчком к их началу послу­жило осознание обществом ряда недостатков существовавшей представительно- управленческой системы. Первый заключался в формальном характере представитель­ных институтов: депутаты местных Советов не были в органах власти подлинно народ­ными избранниками вследствие безальтернативности выборов и сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Вто­рым недостатком был низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления, имело место сращивание представительных и исполнительных органов; исполнительные органы доминировали над представительными и не позволяли им эф­фективно контролировать и направлять свою деятельность. Советская модель стала по­рождением, частью и инструментом командно-административной системы и в тоже вре­мя выполняла функцию ее демократического коммуфляжа.[110]

Эти обстоятельства во многом обусловили попытки вывести представительные ор­ганы из-под «опеки» исполнительно-распорядительных органов. Реализовать это был призван Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» 27 октября 1989 г.[111] Он содержал ряд новелл, которые дополнили принципы из­бирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательности. Был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты: в их число введены группы избирателей по месту жительства, сократился депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).

Выборы в местные Советы 1990 года изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих су­щественно сократилось.

В Советах были созданы постоянно действующие руководящие органы — прези­диумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также выборные председатели (их за­местители) Советов, освобожденные от работы в исполнительно-распорядительных орга­нах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохра­нив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.[112]

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. В Законодательстве СССР, была изменена первоначаль­ная редакция Закона от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» вскоре после его вступления в действие. Было установлено, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, приня­тые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно ниже­стоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6), то есть устанавливалась система двойного подчинения.

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, об­ластные и т.п. органы на основе положений законодательства союзных республик. В то же время Закон СССР не характеризовал местные органы как органы негосударственные, не определяя их и как органы государственные.

Второй этап[113] связан с законодательно-нормативными изменениями по Закону РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Постановле­нию Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие.[114] В сфере исполни­тельно-распорядительной деятельности были отменены коллегиальные начала. Вместо коллегиальных исполкомов были введены главы местных администраций, руководившие на основе принципа единоначалия. Работа Советов как представительных органов пере­водилась на постоянную основу. В системе местных Советов были созданы малые Советы, которые состояли из депутатов «больших Советов» и были их постоянно действующими органами, осуществляющими между сессиями «больших Советов» их функции в опреде­ленных пределах.

Компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевы­валась. Расширялся набор мер, призванных быть «сдержками и противовесами» между Советами и администрациями. В их числе:

а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций;

б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов за­кону и решениям самих местных Советов;

в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке.[115]

На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей меж­ду представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и нефор­мальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно- распорядительный аппарат и его служащие восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно, поскольку в периоды кризисов приоритетное положение профес­сионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно- распорядительных функциях, является объективной реалией.

Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в рай­онах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых администра­тивно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, крае­вые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам мест­ного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.

Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что стимулировало активизацию мест­ного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народных депута­тов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений орга­нов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В ст. 7 Закона определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государствен­ных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного само­управления, за исключением случаев, предусмотренных законом (части 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех ти­пов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законода­тельством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих за­конодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных админи­страций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компе­тенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отно­шению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устра­нило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.[116]

Третий этап изменений местной власти пришелся на осень 1993 года и оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением ряда республик в составе России, про­изошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной — соответствующим местным администрациям.[117] Ленинский ло­зунг «Советы — работающие корпорации» (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворче­ство и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество поте­ряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновни­ков. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в фор­ме Советов началось формирование новой представительной власти на местах: дум, му­ниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было преду­смотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. (в ред. от 22 декабря 1993 г.) «О ре­форме местного самоуправления в Российской Федерации»[118], которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Срок полномочий выборных органов — в два года. Было решено, что представи­тельная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек ме­стное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собра­ния, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселени­ях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления призна­валось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соот­ветствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного са­моуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом возникало два вида представительных органов мест­ного самоуправления.[119]

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления, ко­торому было предоставлено право подписывать решения выборного органа местного са­моуправления.

Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Кон­ституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика.

Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восста­навливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в ней принципы мест­ного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, первоначально серьезно искажались в актах субъектов федерации.

С 1994 года началась интенсивная работа над проектом Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Было представ­лено около десяти различных проектов.[120] Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» бы­ли установлены правовые основы для восстановления самоуправленческих начал на мес­тах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На его базе сложилась но­вая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представ­ляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправле­ния. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномо­чиями (проявление элементов государственной теории), но они не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление элементов общественной теории).

Началом пятого этапа стало внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака, созданной Президентом РФ для подготовки предложений по разграниче­нию предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Феде­рацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.

Закон 2003 г. предусмотрел значительный объем новелл, направленных на прин­ципиальное реформирование системы местного самоуправления в Российской Федера­ции. Для подготовки по времени был предусмотрен переходный период до 1 января 2006 года, который в настоящее время продлен до 1 января 2009 года. В течение переходного периода его положения действуют наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы ме­стного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, фор­мализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территори­ального общественного самоуправления.

Муниципальное право Российской Федерации

<< | >>
Источник: Чепурнова Н.М.. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебно- практическое пособие/Евразийский открытый институт. — М.,— 295 с.. 2007 {original}

Еще по теме 4.4. Реформы местной власти конца ХХ — начала XXI вв.:

  1. § 4. Реформы местной власти конца ХХ - начала XXI вв.
  2. 19.1. Приватизация — экономическая тенденция конца XX — начала XXI вв.
  3. Стабилизация денежного оборота Китая конца XX — начала XXI в.
  4. Под ред. д. ю. н., проф. А. И. Зубкова. Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX — начала XXI века: Учебник для ву­зов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, — 720 с., 2006
  5. Органы местной власти и реформа местного управления
  6. 5. Указы Президента РФ о реформе местной власти
  7. XX век без начала и конца
  8. § 2.3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.
  9. Экономическая мысль в России конца XIX-начала XX в.
  10. 79. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ РОССИЙСКИХ КОНСЕРВАТОРОВ КОНЦА XIX – НАЧАЛА XX В
  11. 78. РАДИКАЛЬНЫЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ В РОССИИ КОНЦА XIX – НАЧАЛА XX В
  12. 3.1. Россия конца XVIII — начала XIX в.в. —возникновение конституционного процесса
  13. Инфляционные процессы начала XXI в.
  14. Глава 17. ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ УЧЕНИЯ КЛАССИКОВ НЕМЕЦКОЙ ФИЛОСОФИИ КОНЦА XVIII — НАЧАЛА XIX в.
  15. ГЛАВА 16 Политические и правовые учения классиков немецкой философии конца XVIII — начала XIX в.
  16. III. ВАЖНЕЙШИЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ АКТЫ КОНЦА XVII - НАЧАЛА XVIII в. ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ
  17. 1.2. Петровские и послепетровские реформы XVIII-начала XIX вв.
  18. 6. Политико-правовые учения европейского Просвещения. Политико-правовая мысль конца XVIII — начала XIX вв.
  19. 4. Принудительное исполнение в централизованном государстве (с конца XV до конца XVII в.)
  20. Реформа местного самоуправления
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -