4.1. Понятие и виды муниципальных образований

При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить на какой территории оно осуществляется. В любом государстве пуб­личная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функ­ций на места. Для этого используется так называемое ло- кально-территориальное деление.

Локально-территориальное деление — это разделение территории государства на внутренние локальные террито­рии, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.

В иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов Федерации на административ­но-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными грани­цами, которая имеет свое наименование, постоянный центр, характеризуется единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов и вы­деляется с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых дня обеспечения жизнедея­тельности местного населения, населения субъекта Федера­ции, страны в целом [8].

Наиболее распространенные виды административно-тер­риториальных единиц — районы, сельсоветы; населенных пун­ктов — села, деревни, станицы, поселки, города, районы в го­родах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рам­ках административно-территориального устройства субъек­тов. Но при этом органы местного самоуправления действу­ют в границах определенных территориальных единиц — муниципальных образований, составляющих территориаль­ные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на территориях муниципальных образований. Понятие муниципального об­разования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправле­нии (1995): «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная тер­ритория, предусмотренная настоящим Федеральным зако­ном, в пределах которых осуществляется местное самоуп­равление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Таким образом, из законодательного определения отли­чительными признаками муниципального образования яв­ляются:

— населенная территория;

— осуществление на ней местного самоуправления;

— обособленная муниципальная собственность;

— местный бюджет;

— выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образова­ние можно определить как социальную систему, существую­щую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор­мы определения территориальных основ местного самоуп­равления:

• местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

• территориальные основы местного самоуправления оп­ределяются с учетом исторических и иных местных тради­ций;

• изменение границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике используют два основных способа террито­риальной организации местного самоуправления: террито­риальный и поселенческий.

При территориальном способе муниципальные образова­ния образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправле­ние в таких территориальных единицах обычно является ре­зультатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципа­литетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратов­ская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели — отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государствен­ной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П была четко выражена право­вая позиция, согласно которой уровень местного самоуправ­ления должен способствовать, насколько возможно, при­ближению органов местного самоуправления к населению.

Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с од­ноуровневым муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Не­достатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсут­ствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало ис­пользование комбинированного территориально-поселенческо- го способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая сис­тема местного самоуправления, к которой нижним уровнем яв­ляются поселения, а верхним — муниципальные районы

Двухуровневая модель территориальной организации ме­стной власти сочетает в себе достоинства как поселенческо­го, так и территориального принципов организации местно­го самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимос­ти разграничения региональным законодательством полно­мочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, не­достаточное урегулирование которого ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муници­пальных образований. Кроме того, складывающаяся в усло­виях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципаль­ных образований не вписывалась в существующую налого- во-бюджетную систему страны.

На решение всех указанных выше проблем направлен За­кон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных об­разований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за неко­торыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмот­рено создание пяти видов муниципальных образований:

— городское поселение;

— сельское поселение;

— муниципальный район;

— городской округ;

— внутригородская территория города федерального зна­чения.

Первичным уровнем территориальной организации мест­ного самоуправления становятся поселения (городские, сель- с кие). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуто­ров, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунк­тов), в которых местное самоуправление осуществляется на­селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок с прилега­ющей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являю­щиеся сельскими поселениями в соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населе­нием непосредственно и (или) через выборные и иные орга­ны местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных об­щей территорией, в границах которой местное самоуправле­ние осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непос­редственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные го­сударственные полномочия, передаваемые органам местно­го самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, сочетание поселенческого и территори­ального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения ме­стного самоуправления к населению и весь комплекс вопро­сов местного значения на соответствующем их природе тер­риториальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопро­сов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципального образовании является различным: муниципальный район в отличие от поселения решает зада­чи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправ­лении (2003) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничива­ется между муниципальными образованиями.

В Законе о местном самоуправлении (2003) указаны кри­терии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа:

1) территория субъекта РФ разграничивается между посе­лениями. Территории с низкой плотностью сельского насе­ления (за некоторыми исключениями), могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением террито­рий городских округов, а также возникающие на территори­ях с низкой плотностью населения межселенные террито­рии входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного при­родопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независи­мо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут вхо­дить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспорт­ной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муници­пальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (дня тер­ритории с высокой плотностью населения — более 3000 чело­век) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения ме­нее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотнос­тью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельс­кого поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения ме­нее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наде­ляться статусом поселения и данный населенный пункт мо­жет не входить в состав поселения, если такое решение при­нято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городско­го округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого вхо­дят два и более населенных пункта, как правило, устанавли­ваются с учетом пешеходной доступности до его админист­ративного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с закона­ми субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдален­ных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав тер­ритории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав тер­ритории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения воп­росов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального райо­на, а также для осуществления на всей территории муници­пального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Особым видом муниципального образования является городской округ. Согласно Закону о местном самоуправле­нии (2003) городской округ — это городское поселение, ко­торое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномо­чия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а так­же могут осуществлять отдельные государственные полно­мочия, передаваемые органам местного самоуправления фе­деральными законами и законами субъектов РФ.

В городском округе осуществляется одноуровневое мест­ное самоуправление. Наделение городского поселения ста­тусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

1) наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского по­селения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;

2) наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального рай­она и осуществления ими отдельных государственных пол­номочий.

Городскими округами в силу прямого указания Закона о местном самоуправлении (2003) стали также наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Что касается последнего вида муниципального образова­ния — внутригородской территории города федерального значения, то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправле­ния.