<<
>>

13.1. Общие вопросы

ИСТОРИЯ

История возникновения и создания первых международных объединений относится еще к началу VI в. до н. э. Данные объединения представляли собой военно-политические союзы городов и общин (например, Лакедемонская и Делосская Симмахии).

Лакедемонская симмахия образовалась в VI столетии до нашей эры как союз городов и общин Пелопоннеса. Во главе союза сто­яла Спарта. Высшим союзным органом было общесоюзное собрание (силло- гос), созываемое Спартой один раз в год. Все города, входившие в союз, вне зависимости от их величины и значения имели в нем по одному голосу. Дела решались большинством голосов. Другим крупным союзом греческих горо­дов была Афинская, или Делосская симмахия, во главе которой стояли Афины. Делосская симмахия образовалась в 478/477 г. до н. э. во время греко-персид­ских войн как военно-морской союз для борьбы с персами. Делосская симма­хия отличалась от Лакедемонской двумя чертами: во-первых, входившие в нее союзники платили особый взнос (форос) в общественную казну на Делосе; во- вторых, они более зависели от своего гегемона — Афин. С течением времени Делосская симмахия превратилась в афинскую державу (архэ). Кроме того, существовали и религиозно-политические союзы племен и городов (например, Дельфийско-Фермопильская амфиктиония). Амфиктиониями назы­вались религиозные союзы, возникшие возле святилища какого-либо особ о чтимого божества. Как следует из самого названия, в эти союзы входили пле­мена, которые жили вокруг святилища (амфиктионы — вокруг живущие), вне зависимости от их родственных отношений. Верховным органом амфиктионии было общее собрание, которое созывалось два раза в год, весной и осенью. Решения общего собрания были обязательны для всех амфиктионов. Упол­номоченными лицами собрания, фактически руководившими всеми делами, были иеромнемоны, назначаемые государствами по числу голосов амфикти­онии. Следует отметить, что в руках Дельфийско-Фермопильской амфиктио­нии сосредоточивалась и светская, и духовная власть.
Дельфийские жрецы объявляли и прекращали войну, назначали и смещали общих правителей, вхо­дивших в амфиктионию. Все политические договоренности прямо или кос­венно утверждались дельфийскими жрецами, и по всем спорным вопросам толкования таких договоренностей спорящие стороны также обращались к дельфийским жрецам.

Подобные объединения, конечно, нельзя назвать международными органи­зациями, однако они явились в какой-то мере прообразами таких организа­ций. Известный русский юрист Ф. Ф. Мартене, например, справедливо отме­чал ту благотворную роль, которую играли подобные союзы в то время, сбли­жая греческие города-государства.

Появление первых международных экономических и таможенных объеди­нений явилось следующим важным историческим этапом, предшествующим созданию международных организаций. Ганзейский торговый союз в период между XIII и XVII вв. был блоком купеческих гильдий, который установил и поддерживал торговую монополию на Балтийском море, частично на Север­ном море и в большей части Северной Европы. Германский таможенный союз был образован в начале XIX в. и представлял собой союз многих немецких государств, объединившихся с целью отмены таможенных барьеров между собой, а из пошлин, взимаемых на границах территории союза, была образо­вана общая касса, доходы от которой распределялись между участниками пропорционально числу жителей.

Эти союзы также не являлись международными организациями. Тем не менее опыт создания подобных международных образований, возможно, был учтен при создании первой международной организации — Центральной комис­сии по навигации на Рейне, возникшей в 1804 г. на основе соглашения между Германией и Францией и в последующем официально учрежденной Венским конгрессом 1815 г.

Вторая половина XIX в. ознаменовалась созданием ряда международных организаций: Международный союз для измерения земли (1864 г.), Всемир­ный телеграфный союз (1865 г;), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Между­народное бюро мер и весов (1875 г.), Международный союз для охраны лите­ратурной и художественной собственности (1886 г.) и др.

Несмотря на то что компетенция данных организаций ограничивалась лишь обсуждением спе­циализированных проблем, они обладали всеми признаками международных организаций: были созданы на основании международного договора между государствами, имели постоянные органы, их членами являлись государства, и они имели секретариат и штаб-квартиру.

Окончание Первой мировой войны ознаменовалось появлением первой меж­дународной организации по поддержанию мира и международной безопас­ности. Ею стала Лига Наций, созданная в 1919 г. с целью обеспечения всеоб­щего мира и содействия всеобщему сотрудничеству государств. От остальных международных организаций того периода Лигу Наций отличает и количе­ство ее участников — из 65 крупных государств, существовавших на планете к началу XX в., все, за исключением США и Саудовской Аравии, в тот или иной период состояли членами Лиги.

Лига Наций включала в себя Ассамблею, Совет, Секретариат, различные тех­нические комиссии и вспомогательные службы. Структура, функции и полно­мочия Лиги были определены в Уставе, который представлял собой между­народный договор. Годовой бюджет Лиги составлял около б млн долл. Штаб- квартира Лиги Наций находилась в Женеве (Швейцария). Статут Лиги Наций не только не запретил агрессивную войну, но и не подверг ее безусловному осуждению. Военные санкции против государства, развязав­шего войну в нарушение положений Статута, не носили обязательного харак­тера для членов Лиги. Установленная Статутом мандатная система закреп­ляла колониализм.

Лиге Наций удалось урегулировать в той или иной степени ряд конфликтов. Но ее деятельность, связанная с решением основной уставной задачи, а именно обеспечение мирного урегулирования международных конфликтов, закончи­лась провалом. Неудачная попытка Лиги применить в 1931 г. адекватные санк­ции против Японии, напавшей на Маньчжурию, ее неспособность воздейство­вать на события в ходе итальянской агрессии против Эфиопии продемонстри­ровали неспособность Лиги решать подобные задачи.

Лига Наций не смогла стать эффективным препятствием на пути развязывания Второй мировой войны. Она фактически прекратила свою деятельность в 1939 г. Формально Лига Наций была распущена в 1946 г. после создания ООН. Несмотря на то что деятельность Лиги по мирному урегулированию между­народных конфликтов была неэффективной, нельзя не признать ее достиже­ний в социальной и гуманитарной областях, в международной экономической, финансовой сферах, в вопросах международных транспортных сообщений, в сфере улучшения системы здравоохранения, научного сотрудничества.

Современный период развития международного права, начав­шийся после Второй мировой войны и связанный с созданием ООН, а также образованием системы организаций ООН, характеризу­ется стремительным ростом числа международных организаций. По данным Союза международных ассоциаций в 1978 г. сущест­вовало 2420 международных организаций, тогда как в настоящее время их насчитывается уже более 20 тысяч.

С ростом числа международных организаций сформировалась отрасль международного права — право международных органи­заций.

Право международных организаций — это совокупность при­нципов и норм, регулирующих вопросы создания, структуры и деятельности международных организаций.

Данной отрасли присущи как основные принципы международ­ного права (например, мирное разрешение международных споров), так и специальные отраслевые принципы, такие как принцип ответ­ственности международных организаций за правонарушения, при­нцип добровольности членства в международных организациях.

Международные договоры, относящиеся к источникам права международных организаций, можно разбить на три группы: дого­воры между государствами; договоры между государствами и меж­дународными организациями и договоры между международными организациями.

Среди договоров первой группы особое место занимают учреди­тельные акты международных организаций. Они определяют пра­вовую природу международных организаций, наделяя их правами и обязанностями, составляющими их правосубъектность.

При этом Устав ООН, закрепивший основные принципы международ­ного права, является источником, имеющим важное значение для всех отраслей международного права, включая право междуна­родных организаций. Это означает, что международные органи­зации должны действовать в соответствии с принципами и нор­мами, закрепленными в Уставе ООН. Из других договоров между государствами следует выделить соглашения, устанавливающие нормы общего порядка для международных организаций. Так, в ряде соглашений признается принцип ответственности междуна­родных организаций, например в Договоре о принципах деятель­ности государств по исследованию и использованию космичес­кого пространства, включая Лупу и другие небесные тела, 1967 г. В договорах о привилегиях и иммунитетах международных орга­низаций (например, в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г.) определен правовой статус между­народной организации на территории государства.

К группе договоров между государствами и международными организациями относятся соглашения о месте пребывания штаб- квартиры международной организации, о ее представительстве в

государствах; функциональные соглашения, направленные на реа­лизацию целей организации; о технической помощи; о финансо­вой помощи; об опеке; о предоставлении вооруженных сил и дру­гих видов военной помощи и др.

Среди соглашений между международными организациями можно выделить соглашения о сотрудничестве, о статусе специа­лизированного учреждения при ООН, о правопреемстве, о созда­нии совместных органов и программ и др.

Что касается решений международных организаций, то те из них, которые носят обязательный характер, относят к источникам права международных организаций, например решения Совета Безопасности, обязательные для государств-членов, решения ЕС, финансовые правила международных организаций, правила ком­плектования международного персонала и др.

ТЕОРИЯ

В доктрине различают понятия внешнего и внутреннего права международ­ных организаций. Конечно, такое различие достаточно условно.

К внешнему праву относят нормы, которые регулируют взаимоотношения международ­ной организации с государствами — членами и нечленами, с другими орга­низациями. К внутреннему праву относятся нормы, регулирующие «внутрен­ние» отношения: правила процедуры, порядок принятия решений, финансо­вые правила, нормы, определяющие статус персонала.

Международные организации представляют собой созданные на основе международного договора постоянные объединения государств.

Данное обстоятельство отличает их от международных конфе­ренций, которые являются временными объединениями.

Согласно Венским конвенциям 1969 и 1986 гг. понятие «меж­дународная организация» означает межправительственную орга­низацию. Юридическая природа международных неправитель­ственных организаций отлична: они не основаны путем заключе­ния международного договора между государствами или между межправительственными организациями.

Международную межправительственную организацию (далее международная организация) можно определить как созданное

на основе международного договора для осуществления целей, предусмотренных учредительным (уставным) документом, объ­единение государств, обладающее международной правосубъек­тностью, имеющее постоянные органы и действующее для дости­жения этих целей в соответствии с общепризнанными принци­пами и нормами международного права.

Исходя из определения международной организации, можно выделить ее следующие основные признаки:

1) учреждение на основе международного договора. Как пра­вило, такой договор называется уставом, однако он может иметь и другое название (например, статут, конвенция и т.д.), что само по себе не влияет на юридическую природу организации;

2) наличие постоянных органов и постоянный характер деятель­ности организации. Данный признак международной орга­низации отличает ее от других форм международного сотруд­ничества (например, конференций);

3) наличие у организации международной правосубъектности. Одним из основных отличительных признаков международной организации является то, что она наряду с государствами явля­ется субъектом международного права и может, как и госу­дарства, являться участником международных договоров.

Следует отметить, что международные организации могут иметь различные названия (лига, фонд, банк, организация и др.), что не влияет на их статус.

Раскрывая понятие международных организаций, нельзя не отметить многообразие их видов. Классификацию международных организаций можно осуществлять по различным Признакам:

1) по кругу участников организации делятся на универсальные — открытые для участия любой страны мира (например, ООН) и региональные организации (АС, ОАГ и др.). Следует также выделить и такой тип организаций, членство в которых ограни­чено определенным критерием, выводящим их за рамки реги­ональной организации, но не позволяющим стать универсаль­ной. Такие организации получили название межрегиональных. Примером такой организации можно считать ОИК, членами которой могут быть только мусульманские государства;

2) в зависимости от компетенции организации могут делиться на организации общей и специальной компетенции. Органи­зации общей компетенции вправе заниматься любыми воп­росами, которые интересуют государства-членов. Такими организациями являются ООН, ОАГ, АС. Организации спе­циальной компетенции занимаются сотрудничеством лишь в определенной области. Классическим примером таких орга­низаций являются специализированные учреждения ООН, например ВОЗ, МОТ;

3) по порядку вступления в организацию можно выделить откры­тые и закрытые. В открытых организациях любое государ­ство может стать ее членом. Прием в члены закрытой орга­низации производится только по согласию ее первоначаль­ных членов (НАТО).

Международные организации можно классифицировать и по другим признакам.

В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов государств-членов. При­нцип суверенного равенства государств является руководящим в построении международных организаций. Его проявление харак­теризуется следующими чертами: договорная основа международ­ной организации; добровольность членства; в основном рекомен­дательный характер решений организации; ее межгосударствен­ный характер; сохранение суверенности и равноправия государств как внутри организации, так и вне ее. Цели и принципы, компе­тенция, структура международной организации имеют согласо­ванную основу.

Проблема соотношения государственного суверенитета и общих целей организации находит разрешение в ее учредительном акте. Между ними не возникает противоречий, если государство добро­совестно выполняет взятые на себя по уставу организации обяза­тельства и следует установленным принципам.

Государства, создавая международные организации, наделяют их определенной право- и дееспособностью, признавая за ними способность иметь права и обязанности, участвовать в создании и применении норм международного права, стоять на страже соб­людения норм международного права. Этим признанием государ­ства создают новый субъект международного права.

Способность международных организаций совершать действия от своего имени предполагает наличие относительно обособлен­ной правовой воли. Такая воля качественно отличается от каж­дой индивидуальной воли государств-членов. Индивидуальные волевые акты членов организации согласуются, и эта согласован­ная воля международной организации носит межгосударствен­ный характер. Именно это волевое обособление международных организаций лежит в основе их международной правосубъек­тности и признанной за ними способности осуществлять воле­изъявления, принимать на себя права и обязанности по между­народному праву.

Источником этой относительно обособленной воли является учредительный акт. Это означает, что ни сами международные организации, ни их органы не могут совершать действия, выхо­дящие за рамки учредительного акта.

Конечно, наделение международных организаций правами и обязанностями не означает их приравнивания к государствам — основным субъектам международного права. Объем их право­субъектности значительно меньше и носит целевой и функцио­нальный характер.

Чтобы выполнять свои функции, международные организа­ции должны обладать необходимыми юридическими средствами. В ст. 104 Устава ООН предусмотрено в этих целях, что «Органи­зация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих Членов такой правоспособностью, которая может ока­заться необходимой для выполнения ее функций и достижения ее целей». Аналогичные положения содержатся в большинстве учре­дительных актов.

Международные организации наделяются договорной право­способностью, т.е. вправе заключать соглашения в рамках своей компетенции. Как устанавливает ст. 6 Венской конвенции 1986 г., «правоспособность международной организации заключать дого­воры регулируется правилами этой организации». Пункт 1 ст. 2 Конвенции разъясняет, что «правила организации» означают, в частности, учредительные акты, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику орга­низации.

Учредительные акты международных организаций свидетель­ствуют, что договорная правоспособность закрепляется в них, как правило, двумя способами: либо в общем положении, пре­дусматривающем право заключать любые договоры, способству­ющие выполнению задач организации (например, ст. 65 Чикаг­ской конвенции 1944 г.), либо в специальном положении или положениях, определяющих возможность заключения органи­зацией определенных категорий соглашений (например, ст. 43 и 63 Устава ООН).

Международные организации обладают способностью участво­вать в дипломатических сношениях. При некоторых из них аккре­дитуются представительства государств, они сами имеют пред­ставительства в государствах и обмениваются представителями между собой. В Москве с согласия страны пребывания открыты Информационный центр ООН и представительства ЮНЕСКО, МОТ. 6 октября 1992 г. было заключено Соглашение между Правитель­ством РФ и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) об открытии представительства УВКБ.

15 июня 1993 г. было заключено Соглашение между Правитель­ством РФ и ООН об учреждении в Российской Федерации Объеди­ненного представительства ООН и ее органов, программ и фон­дов в целях поддержки и дополнения национальных усилий по решению наиболее важных проблем экономического развития, содействия социальному прогрессу и повышению уровня жизни. Оно представляет ООН и такие ее вспомогательные подразделе­ния, как Программа развития ООН (ПРООН), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Управление Верховного комиссара по делам бежен­цев, Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Фонд ООН по народонаселению (ЮНФПА), Мировая продовольственная про­грамма (МПП), Программа ООН по контролю за наркотическими средствами (ЮНДКП).

Правительством РФ были заключены соглашения об учрежде­нии постоянных представительств в Российской Федерации и с рядом других международных организаций, например с Междуна­родным валютным фондом (24 сентября 1997 г.), с Международ­ной финансовой корпорацией (24 сентября 1997 г.).

Международные организации и их должностные лица пользу­ются привилегиями и иммунитетами (например, Конвенция о при­вилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г., Конвен­ция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреж­дений 1947 г. и др.).

Как субъекты международного права международные орга­низации несут ответственность за правонарушения и нанесение ущерба своей деятельностью.

Международные организации наделяются также правом наби­рать персонал на контрактной основе. Это не представители госу­дарств, а международные должностные лица, подчиняющиеся исключительно международной организации и действующие от ее имени и в ее интересах. Как отмечено в ст. 100 Устава ООН, Гене­ральный секретарь и персонал Секретариата «не должны запраши­вать или получать указания от какого бы то ни было правитель­ства или власти, посторонней для Организации. Они должны воз­держиваться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответствен­ных только перед Организацией».

Каждая международная организация располагает финансовыми средствами, которые складываются в большей части из взносов государств-членов и расходуются исключительно в общих инте­ресах организации. Вспомогательные подразделения международ­ных организаций, такие как ЮНИСЕФ, ПРООН, МПП и др., финан­сируются за счет добровольных взносов, а не через центральный бюджет создавшей их организации.

Программы и Фонды ООН, являющиеся ее вспомогательными образованиями, не имеют своей правосубъектности. Они обладают правоспособностью, которая базируется на правосубъектности орга­низации, в рамках которой они созданы. Такие Программы и Фонды несут материальную ответственность за свою деятельность в рамках их бюджета, финансируемого путем добровольных взносов. ООН не несет материальную ответственность за их действия.

Компетенция международных организаций. Международная организация, создаваемая государствами для выполнения конкрет­ных целей и задач, наделяется ими зафиксированной в учредитель­ном акте определенной компетенцией, т.е. сферой ее предметной деятельности, а также соответствующими полномочиями.

Что касается функций международной организации, то под ними следует понимать внешние проявления процессов ее деятельности по выполнению возложенных на нее задач (например, регулиру­ющие, контрольные, оперативные и другие функции). При этом организация вправе осуществлять свои функции только в преде­лах закрепленной за ней компетенции.

ТЕОРИЯ

Компетенция международной организации имеет договорную основу и огра­ничена договорными рамками. Вместе с тем в западной доктрине распро­странено расширительное толкование компетенции международных орга­низаций. Сторонники концепций «имманентной компетенции» (норвежский юрист Ф. Сейерстед и др.) и «подразумеваемой компетенции» {английский юрист Д. Боуэт и др.) исходят из того, что любая международная организация может предпринять любые действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений учредительного акта или других международных соглашений либо в силу имманентных, внутренне присущих международной организации свойств, либо на основе подразумеваемой ком­петенции, которая может быть разумно выведена из целей и задач организа­ции. Обе концепции формулируют компетенцию международной организа­ции из ее целей, задач.

В определенном смысле можно вести речь о подразумеваемой компетенции. На это обращали внимание некоторые юристы (например, Г. И.Тункин, амери­канский юрист Г. X. Хэкворт). Подразумеваемые полномочия возможны тогда, когда они вытекают из явно предоставленных организации или ее органу полномочий и функций и необходимы для их осуществления. В этом смысле следует рассматривать закрепленную в Конвенции по морскому праву 1982 г. подразумеваемую компетенцию Международного органа по морскому дну. В ст. 157 Конвенции говорится, что орган обладает полномочиями и функциями, которые предоставлены ему согласно настоящей Конвенции. Далее указано: «Орган имеет такие подразумеваемые полномочия, соответствующие насто­ящей Конвенции, которые вытекают из этих полномочий и функций, связан­ных с деятельностью в районе, и необходимы для их осуществления».

Членство в международных организациях является неотъемле­мым правом государства, вытекающим из его суверенитета. Раз­личаются две категории членов в межгосударственных организа­циях — полноправные члены и члены с ограниченными правами. Полноправными членами в таких организациях могут быть только государства. Эта категория, в свою очередь, подразделяется на пер­воначальных и присоединившихся членов.

369

В учредительных актах международных организаций содер­жатся различные положения относительно первоначальных чле­нов. Первоначальными членами являются: 1) государства, приняв-

шие участие в учредительных конференциях (МВФ); 2) государ­ства, принявшие участие в учредительной конференции, а также приглашенные на нее, но не участвовавшие в ней (ИМО); 3) госу­дарства, участвовавшие в учредительной конференции или подпи­савшие документы, предшествовавшие конференции, и затем под­писавшие и ратифицировавшие учредительный акт (ООН). Встре­чаются и иные определения первоначальных членов. Некоторые международные организации перечисляют такие государства в приложении к учредительному акту (ФАО).

В большинстве случаев правовой статус первоначальных чле­нов не отличается от правового статуса присоединившихся членов в отношении прав и обязанностей, вытекающих из членства в меж­дународной организации. Учитывается лишь, что первоначальные члены своим волеизъявлением создали международную организа­цию, наделив ее правосубъектностью и признав за ней статус меж­дународной организации. Однако в ряде случаев за первоначаль­ными членами закрепляются особые права, например, в отноше­нии присоединения новых членов к организации (ОПЕК).

К присоединившимся членам международной организации отно­сятся те государства, которые вступили в нее после начала ее деятель­ности в соответствии с установленными положениями. Для проце­дуры присоединения имеют значение условия и порядок приема.

Большинство международных организаций в своих учреди­тельных актах устанавливают критерии приема в члены. К общим критериям относятся признание государством-кандидатом целей_ и принципов международной организации, принятие на себя обя­зательств, вытекающих из учредительного акта, и способность эти обязательства выполнять. Эти критерии применяются, как правило, во всех международных организациях, в том числе и тех, учреди­тельные акты которых не оговаривают формальных требований к кандидатам в члены (МОТ, ВОЗ, ВПС и др.).

В некоторых учредительных актах предусмотрены также спе­циальные требования для приема в члены. Так, для приема в ООН необходимо быть миролюбивым государством, в ВМО — иметь метеорологическую службу, в ОИК — быть мусульманским госу­дарством. Финансовые организации устанавливают для каждого кандидата свои условия приема (МВФ и др.).

Что касается порядка приема, то он может быть упрощенным либо на основе установленной процедуры с применением голо­

сования. При упрощенном порядке достаточно присоединиться к учредительному акту и передать на хранение депозитарию доку­мент о присоединении (Интерспутник, Международная китобой­ная комиссия) либо формально принять обязательства, вытека­ющие из учредительного акта, сообщив об этом должностному лицу организации (МОТ). Упрощенный порядок установлен для государств — членов ООН при приеме их в специализированные учреждения ООН.

Порядок приема устанавливается в учредительных актах. Так, для приема в члены ООН требуется решение Совета Безопасности, принятое с учетом принципа единогласия постоянных членов, и решение ГА ООН, принятое 2/3 присутствующих и участвующих в голосовании членов. В большинстве других международных органи­заций достаточно решения пленарного органа, принятого квалифи­цированным (ОАГ) или простым большинством голосов (ВОЗ).

Наиболее сложна процедура приема в закрытые международные организации. Так, для приема в Организацию Североатлантического договора (НАТО) необходимо приглашение, принятое единогласно всеми государствами-членами, решение Совета НАТО, ратифици­рованное всеми членами НАТО.

Государство, не являющееся членом международной организа­ции, может принять участие в ее работе в качестве наблюдателя. В последнее время появились и иные формы привлечения госу- дарств-нечленов к участию в деятельности международной орга­низации, например статус специально приглашенного государ­ства (Совет Европы), статус полномасштабного партнера по диа­логу (АСЕАН).

В некоторых международных организациях (например, ВОЗ, ИМО, ФАО, ЮНЕСКО) предусматривается особая форма членства с ограниченными правами (ассоциированный член; член-сотруд­ник)". Такое членство предоставляется территориям или группам территорий, которые не несут ответственности за ведение своих внешних сношений. Члены с ограниченными правами имеют право участвовать в заседаниях, получать документы, однако не могут участвовать в голосовании и избираться в органы организации.

24*
371

Прекращение членства может иметь место двумя способами: выход и исключение. Учредительные акты большинства между­народных организаций предусматривают положения о выходе из организации на основе выполнения определенных условий:

наличия письменного заявления о выходе, выполнения финансо­вых обязательств, установления определенного срока для вступ­ления заявления в силу и др. Если учредительные акты не содер­жат положений о выходе, это не означает, что государство-член не может выйти из организации. Оно имеет на это право в силу своего суверенитета. В практике международных организаций такие выходы имели место неоднократно (так, в 1965 г. Индо­незия прекратила, а в 1966 г. возобновила свое участие в работе ООН, США, Великобритания и Сингапур в 1984—1985 гг. в ЮНЕ­СКО) . Государство может мотивировать свой выход, однако это его право, а не обязанность. Вместе с тем государство не должно использовать выход или угрозу выхода для оказания давления на международную организацию.

Исключение из организации производится за систематическое нарушение уставных обязательств. Оно предусмотрено большин­ством учредительных актов в качестве дисциплинарной санкции по решению высшего органа организации. В ООН такое решение принимает ГА ООН по рекомендации Совета Безопасности.

Ряд специализированных учреждений предусматривают авто­матическое прекращение членства, если государство исключено из ООН. Прекращение членства может иметь место и в силу дру­гих причин — ликвидации международной организации, исчез­новения государства как субъекта международного права, несо­гласия государства-члена с принятой поправкой к учредитель­ному акту.

От прекращения членства нужно отличать приостановление членства. Согласно уставам международных организаций оно также применяется за нарушение уставных обязательств, но на опреде­ленный срок. Чаще всего имеет место лишение права голоса в орга­нах международной организации, приостановление права предста­вительства в высшем органе. Как правило, это происходит в связи с финансовой задолженностью по членским взносам. Начиная с 1970 г. было приостановлено представительство ЮАР в ГА ООН за проведение политики апартеида. Оно было возобновлено в 1995 г. после того, как с режимом апартеида в ЮАР было покончено.

Орган международной организации — это составная часть меж­дународной организации, ее структурное звено.

Он создается на основании учредительного или иных актов международной организации, наделен определенной компетен­цией, полномочиями и функциями, обладает внутренней структу­рой, имеет определенный состав и порядок принятия решений; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Компетенция международной организации в целом тесно свя­зана с компетенцией ее органов. Компетенция главных органов международной организации определяется в учредительном акте или в иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согла­сия государств — членов международной организации, выражен­ного в соответствующей форме.

Органы международных организаций иногда классифицируют. Исходя из характера членства, можно выделить органы межпра­вительственные, межпарламентские, экспертные, администра­тивные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием пред­ставителей различных социальных групп (например, представи­телей от профсоюзов и работодателей в органах МОТ).

Наиболее важными органами являются межправительствен­ные, в которые государства-члены направляют своих представи­телей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств. Не обязательно, чтобы представители были дипломатами. В ряде организаций требуется, чтобы пред­ставителем был соответствующий специалист (например, лицо, имеющее медицинское образование, — для ВОЗ или специалист в области культуры — для ЮНЕСКО).

Межпарламентские органы созданы главным образом для реги­ональных организаций. Их участники либо непосредственно изби­раются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парламент), либо назначаются националь­ными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.

Административные органы состоят из международных долж­ностных лиц, находящихся на службе в международной организа­ции и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств-членов квотами на контрактной основе.

Существенную роль в деятельности международных организа­ций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (напри­мер, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов, можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств-членов, и органы огра­ниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пленарный орган, как правило, определяет политику организаций. За ним резервируются решения по наиболее фунда­ментальным вопросам: определение общей политики организации и ее принципов; принятие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы, связанные с членством в организации, — прием, исключение, приостановление прав и привилегий и др.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тен­денция к повышению роли в руководстве их деятельностью орга­нов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для органов с ограниченным членством важное значение имеет их состав. Эти органы должны быть укомплектованы таким обра­зом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В прак­тике деятельности международных организаций для формирова­ния органов ограниченного состава часто применяются следую­щие принципы: справедливого географического представитель­ства; специфических интересов; равного представительства групп государств с несовпадающими интересами; наибольшего финан­сового вклада; политического представительства (учет предста­вительств постоянных членов Совета Безопасности в органах, где за ними не закреплено постоянное место).

При формировании органов чаще всего применяется какой- либо один из принципов. Например, ст. 15 Конвенции ВПС гла­сит: «Страны — члены исполнительной комиссии по связи назна­чаются конгрессом на основе справедливого географического распределения». В Международной морской организации Ассам­блея избирает членов Совета на основе принципа специфических интересов с учетом групп стран, в наибольшей степени заинтере­сованных в международных морских перевозках и в международ­ной морской торговле. На основе принципа паритетного предста­вительства государств с несовпадающими интересами формиро­вался, например, Совет по Опеке ООН.

В ряде случаев органы формируются с учетом двух и более кри­териев. Например, выборы непостоянных членов Совета Безопас­ности проводятся с учетом в первую очередь степени участия чле­нов ООН в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливого географического представительства.

Для характеристики органов международных организаций возможно применение и других критериев, например иерархия органов (главные и вспомогательные), периодичность заседаний (постоянные и сессионные) и др.

Принятие решений международными организациями. Решения международных организаций принимаются их органами. Решение международной организации можно определить как согласован­ное волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава дан­ной организации. Процесс формирования решений зависит от мно­гих факторов: положений учредительного акта, правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри него. Он начинается с проявления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц междуна­родной организации. Как правило, инициатор предлагает изуче­ние определенной проблемы. Но в ряде случаев он может внести на обсуждение и проект будущего решения. Свои проекты реше­ний могут вносить и другие государства, а также группы государств. Если соавторами проектов выступает много стран, возникают труд­ности с согласованием каждого положения. Здесь в каждом конк­ретном случае требуется взвешенный подход.

Следующий этап формирования решения — внесение проблемы в повестку дня органа, принимающего решение. В ГА ООН предва­рительная повестка дня составляется за 50 дней до открытия оче­редной сессии, дополнительные пункты вносятся за 30 дней, новые срочные пункты — менее чем за 30 дней или во время очередной сес­сии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии, рассмат­ривает предварительную повестку дня вместе с дополнительными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении в повестку дня, либо отклонении, либо о переносе на последующие сессии. Затем ГА ООН принимает повестку дня. В специализиро­ванных учреждениях ООН обычно исполнительные органы зани­маются подготовкой повестки дня пленарных органов.

После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непосредственно в самом органе, либо передается на рассмот­рение специально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова представляется на рассмотрение полномоч­ного органа. Например, по правилу 65 Правил процедуры Гене­ральной Ассамблеи она, если только не решит иначе, не прини­мает окончательного решения ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока не получит по нему доклад соот­ветствующего комитета.

В большинстве международных организаций решения, пре­жде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, переда­ются на рассмотрение вспомогательных органов, где по существу и вырабатывается проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому работе вспомогательных органов уделя­ется большое внимание.

Важное место в процессе формирования решений международ­ных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредствен­ное политическое значение и конкретный юридический результат, выражающийся в том, будет ли поставлен на голосование проект.

Основным этапом принятия решения является голосование. В подавляющем большинстве органов международных организа­ций каждая делегация имеет один голос. Лишь в органах со взве­шенной системой принятия решений число голосов, предоставля­емых государствам, разнится в зависимости от принятых в органи­зации критериев. Например, в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропорцио­нальное его взносу.

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кво­рум, необходимый для принятия решений и составляющий чаше всего простое большинство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квали­фицированным большинством. В XIX в. решения в международ­ных организациях в большинстве случаев принимались на основе принципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудобство такого метода, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные организации перешли к относительному единогласию, простому и квалифицированному большинству.

Принцип относительного единогласия означает положитель­ное голосование членов органа без учета отсутствующих или воз­держивающихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наций.

Простое (50% + 1 голос) и квалифицированное большинство (2/3 или 3/4) может быть абсолютным и относительным. Абсолют­ное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство — только присутствующих и голосу- ющих «за» или «против».

В некоторых случаях решения в органах международной орга­низации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применя­ются чаще всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее распространение находит процедура принятия реше­ний на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согла­сования позиций государств — членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведе­ния голосования и при отсутствии возражений против приня­тия решения в целом.

Международные организации в силу своей правосубьектности участвуют в нормотворческой деятельности. Можно выделить два направления такой деятельности: непосредственное правотвор­чество и вспомогательная роль в правотворческом процессе госу­дарств. Непосредственное правотворчество международных орга­низаций проявляется в их договорной практике и в принимаемых ими решениях. Международные организации, обладая договор­ной правоспособностью, заключают соглашения как с государ­ствами, так и между собой. Несмотря на вторичность норм таких соглашений, они относятся к источникам международного права. Их обязательность обусловлена тем, что в них выражена в одних случаях суверенная воля государства, согласованная с волей меж­дународной организации, в других — согласованная воля двух или нескольких международных организаций. При этом воля каждой международной организации является, в свою очередь, проявле­нием согласования суверенных воль государств — членов данной организации.

Что касается решений международных организаций, то не все они содержат нормоустановительные положения. Решения по процедурным, финансовым, организационным и иным вопросам внутреннего права международных организаций являются обяза­тельными для всех государств-членов, если обязательность таких решений предусмотрена учредительным актом и соблюдены все правила их принятия.

Рекомендации международных организаций не содержат, как правило, юридически обязательных норм, но могут получить при­знание в качестве таковых как в обычной, так и в договорной прак­тике государств.

Международные организации могут выполнять вспомогатель­ные функции в нормотворческом процессе государств. Наиболее типичными случаями их участия в таком процессе являются: раз­работка и принятие высшим органом организации проектов кон­венций, технических стандартов и регламентов, созыв конферен­ций для заключения договоров и др. Нормы, содержащиеся в про­ектах конвенций, становятся нормами международного права на основе выполнения государствами определенных процедур (ратификация, вступление в силу после определенного числа ратификаций).

Для вступления в силу регламентов некоторых организаций предусмотрена необходимость их последующего принятия госу­дарствами. Так, регламенты ВПС подлежат ратификации, а рег­ламенты МСЭ требуют одобрения их государствами. Что касается регламентов ИКАО, ВОЗ, ВМО, то для вступления их в силу нет необходимости в их последующей ратификации или одобрении государствами. Здесь имеет место выражение молчаливого согла­сия государств, так как государство считается принявшим регла­мент, если оно в определенный срок (например, три — девять меся­цев применительно к регламентам ВОЗ) не заявило о своем отказе принять регламент.

<< | >>
Источник: Отв. ред. А. Н. Вылегжанин. Международное право: учебник — М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, —1012 с.. 2009

Еще по теме 13.1. Общие вопросы:

  1. Глава 15 Территория в международном праве( общие вопросы )
  2. § 1. Общие вопросы правового положения иностранцев
  3. Глава 14. Общие вопросы регулирования жилищных правоотношений
  4. Раздел 1 ОБЩИЕ ВОПРОСЫ АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
  5. Раздел 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
  6. 17. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРОИЗВОДСТВА СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ
  7. § 1. Общие вопросы. Источники регулирования. Развитие российского законодательства в области коллизионного семейного права
  8. 1. Отношения по наследованию, осложненные иностранным элементом. Общие вопросы 1.1. Международный договор как инструмент регулирования наследственных отношений
  9. Раздел I. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОТАРИАТА
  10. ЧАСТЬ ПЕРВАЯ Общие вопросы предварительного следствия
  11. Глава 16. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРОИЗВОДСТВА СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ
  12. Глава I. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ СТРАХОВАНИЯ
  13. § 1. Общие вопросы уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних
  14. Глава XV. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ АНАЛИЗА И ОБОБЩЕНИЯ ДАННЫХ ПРАВОВОЙ СТАТИСТИКИ
  15. 12.1. Общие вопросы налогообложения сделок с жилыми помещениями
  16. Глава 4 ОБЩИЕ ВОПРОСЫ МЕТОДИКИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЕКТА
  17. Раздел I ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВ
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -