<<
>>

12-2. Должна ли экономическая политика следовать заранее намеченным правилам или основываться на свободе действий?

Второй предмет частых споров между экономистами - это вопрос о целесообразности твердой линии экономической полити ки. Ее проведение предполагает предварительное объявление о мерах, которые будут приняты в той или иной экономической ситуации, и последующее неуклонное соблюдение объявленной программы.
Свобода действий5 означает возможность оценки Romer C.D. Spurious Volatility in Historical Unemployment Data // Journal of Political Economy 94 (February 1986), pp. 1-37; Romer CD. Is the Stabilization of the Postwar Economy a Figment of the Data? // American Economic Review 76 (June 1986), pp. 314-334. В современной экономической литературе для обозначения такого варианта экономической политики используется термин "дискреционная политика", представляющий собой точный перевод анлийского термина discretionary policy. - Прим. ред. характера экономических проблем применительно к каждому конкретному случаю и выбора наиболее подходящей для данного момента политики. Данная проблема не тождественна вопросу об активной или пассивной роли экономической политики. Последняя может следовать определенному курсу, будучи при этом как активной, так и пассивной. Например, твердый курс пассивной политики может предусматривать поддержание неизменного темпа прироста предложения денег на 3% в год. В активном варианте твердый курс может следовать такому правилу: темп роста предложения денег = 3% + (уровень безработицы - 6%). Такой курс обеспечит 3%-й рост предложения денег при уровне безработицы в 6 %, но при этом каждый процентный пункт прироста безработицы сверх 6% будет сопровождаться дополни тельным приростом предложения денег на 1 %. Следуя этому курсу, Федеральная резервная система будет стремиться стабили зировать экономику, увеличивая темп роста предложения денег именно тогда, когда экономика переживает спад. Начало данного раздела посвящено рассмотрению возмож-ностей повышения действенности экономической политики в случае подчинения её твердому курсу.
Затем рассматриваются некоторые возможные курсы экономической политики. Недоверие к политикам и процесс формирования экономи ческой Ряд экономистов считает, что вопросы экономической политики - слишком важная область для того, чтобы их можно было оставить на усмотрение политиков. Такое мнение имеет решающее значение для оценки роли экономической политики, хотя оно и носит скорее политический, чем экономический характер. Люди боятся, что мощные инструменты денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики могут оказаться в руках некомпе тентных или оппортунистически настроенных политиков. Некомпетентность в экономической политике объясняется несколькими причинами. Ряд экономистов считает, что политика формируется беспорядочно, под влиянием специфических интере сов различных групп. Кроме того, макроэкономика - сложная наука, и политики зачастую знают её недостаточно хорошо, чтобы принимать обоснованные решения. Недостаточный профессиона лизм политиков создает благоприятную почву для шарлатанов, предлагающих заманчивые, но неправильные способы решения сложных проблем. В ходе политического процесса далеко не всегда удаётся отсеять рекомендации компетентных экономистов от советов шарлатанов. Оппортунизм в экономической политике возникает, когда цели политиков вступают в противоречие с интересами благососто яния населения. Некоторые экономисты опасаются, что макроэко номическая политика используется политическими деятелями для укрепления их позиций на выборах. Если граждане голосуют за того или иного политика, исходя из экономических условий, преобладающих в момент выборов, то у политиков появляется стимул проводить такую политику, результаты которой будут выигрышно смотреться именно в этот момент. Например, сразу после прихода к власти президент может сознательно вызвать рецессию для сдерживания инфляции, а при приближении новых выборов - начать принимать меры по снижению уровня безработи цы, стимулируя экономику. Тогда в день выборов как инфляция, так и безработица окажутся невысокими.
Подобные манипуляции экономической политикой с целью победы на выборах называются "политическим циклом деловой активности" и широко изучаются специалистами в области экономики и политики . Недоверие к сложившимся политическим процессам вызывает у многих экономистов стремление освободить процесс формирования экономической политики от какого-либо политичес кого влияния. Некоторые из них предлагают даже обезопасить экономику от произвола некомпетентных или оппортунистически настроенных политиков с помощью внесения поправок в Конститу цию, например, поправки о сбалансированном бюджете, которая свяжет руки законодателям. ПРИМЕР 12-4 Экономика при президентах-республиканцах и президентах-демократах Какое влияние оказывает на экономику стоящая у власти полити ческая партия? Изучением этой проблемы занимаются специалисты в пограничной между политикой и экономикой области. Один из наиболее важных выводов этих специалистов заключается в том, что две действую щие в США политические партии, по-видимому, последовательно проводят различную макроэкономическую политику. В таблице 12-1 приводятся темпы роста реального объема ВНП за каждый из четырёх лет правления различных президентов, начиная с 1948 г. Надо заметить, что на каждый второй год правления республиканцев приходится спад производства. Из семи лет, в которые происходило сокращение реального объема ВНП, пять соответствовало второму году правления республиканской администрации. В каждый второй год правле ния демократов экономика, наоборот, переживала подъем. Одно из возможных объяснений выведенной закономерности связано с различным отношением каждой из партий к выбору между инфляцией и безработицей. Иными словами, вместо того, чтобы говорить об оппортуниз ме политических деятелей, возможно, следует говорить лишь об их преданности курсу своей партии. Республиканцы считают инфляцию большим злом, чем демократы. Поэтому сразу после прихода к власти они начинают проводить политику по сдерживанию экономического роста, стремясь ценой спада производства обуздать инфляцию.
Политика же демократов направлена на расширение производства, которое вызывает сокращение безработицы, но в итоге стимулирует инфляцию. Изучение динамики предложения денег позволяет сделать вывод о том, что денежная политика во время правления республиканцев была антиинфляционной. Исходя из различий в экономической политике обеих партий, можно предположить, что одной из причин колебаний в экономике является сам политический процесс. Но это еще не дает ответа на вопрос о том, следует ли в экономи ческой политике придерживаться определенного заданного курса. С одной стороны, "связывание рук" политикам позволило бы обезопасить экономику от влияния политической конъюнктуры, так как проводимая ФРС денежно- и кредитная политика не могла бы меняться в зависимости от изменен/ политического климата. В долгосрочном плане это, вероятно, способствов' ло бы решению задачи стабилизации экономики. С другой cropof/ приверженность определенному курсу сузила бы возможности воздейств/ избирателей на макроэкономическую политику7. Таблица 12 Темпы роста реального объема ВНП в годы правления демократов и республиканцев „ Правление демократов Год правления Президент Первый Второй Третий Четвертый Трумэн 0,0 8,5 10,3 3,9 ' Кеннеди/Джонсон 2,6 5,3 4,1 5,3 Джонсон 5,8 5,8 2,9 4Д Картер 4,7 5,3 2,5 -0,2 / Средний % 3,3 6,2 5,0 3,3 J Правление республиканцев Год правления / Президент Первый Второй Третий Четвертый/ Эйзенхауэр 1 4,0 -1,3 5,6 2,1 Эйзенхауэр II 1,7 -0,8 5,8 2,2 Никсон 2,4 -0,3 2,8 5,0 Никсон/Форд 5,2 -0,5 -1,3 4,9 Рейган I 1,9 -2,5 3,6 6,8 Рейган II 3,4 2,8 3,4 3,9 / Средний % 3,1 -0,4 3,3 4,1 / Непоследовательность в дискреционной политике Если допустить, что политические деятели ДОСТаТОЧ1 компетентны и имеют наилучшие намерения, то, на первый B3rjlf предоставление им полной свободы в принятии решений пред^ Alesina A. Macroeconomics and Politics // NBER Macroeco: worrt Annual 3 (1988),pp. 13-52.? чтительнее, чем заранее намеченный политический курс. При этих условиях не следует лишать их возможности гибко реагировать на изменение экономических условий, т.е.
проводить дискреционную экономическую политику. Однако в пользу твёрдого курса экономической политики свидетельствует существование проблемы непоследовательности в политике. Бывают случаи, когда политические деятели специаль но заранее объявляют о намеченных ими экономических мерах, чтобы повлиять на ожидания экономических агентов в частном секторе. Однако после того, как частные лица уже примут экономические решения и начнут действовать, исходя из сложив шихся у них ожиданий, у политиков может появиться искушение отказаться от своих обещаний. Отдавая себе отчет в непоследова тельности политиков, экономические агенты перестают доверять их заявлениям. В такой ситуации политическим деятелям следова ло бы задуматься о проведении твердого курса. Проблему непоследовательности легче всего проиллюстри ровать не на экономическом, а на политическом примере - на примере переговоров с террористами об освобождении заложников. В США и многих других странах правительственные органы не раз заявляли, что никаких переговоров по этому вопросу они вести не намерены. Цель подобных заявлений состоит в отпугивании террористов: им нет смысла захватывать заложников, если они от этого ничего не выиграют. Другими словами, эти заявления призваны повлиять на ожидания, а следовательно, на поведение террористов. На практике эти заявления не приводят к желаемым результатам, поскольку политические деятели не всегда придержи ваются такой политики. Террористы знают, что если заложники захвачены, то искушение добиться их освобождения ценой некоторых уступок возьмет верх. Единственный способ сдержива ния рационально мыслящих террористов состоит в том, чтобы каким-то образом ограничить произвол политиков в этом вопросе и подчинить их обязательному принципу отказа от всяких перего воров. Если они действительно не смогут идти на уступки, то стимулы террористов к захвату заложников резко уменьшатся. Сходная проблема, хотя и с меньшей остротой, возникает и при проведении денежной политики. Задумайтесь над дилеммой, с которой сталкивается руководство ФРС, озабоченное как инфляци ей, так и безработицей.
Согласно кривой Филлипса, взаимосвязь между ними зависит от инфляционных ожиданий. ФРС заинтересо вана в распространении ожиданий низкой инфляции. Поэтому для уменьшения ожидаемой инфляции руководство ФРС часто заявляет, что главной целью проводимой им денежной политики является снижение темпов роста цен. Однако сам по себе объявленный курс на борьбу с инфляци ей не внушает доверия. После того, как ожидания уже сложились, у Федеральной резервной системы появляется сильный стимул к отказу от прежних намерений ради борьбы с безработицей, и экономические агенты это прекрасно понимают. Подобно президен ту, ведущему переговоры об освобождении заложников, произволь но действующая Федеральная резервная система сталкивается с сильным искушением сокращать безработицу ценой усиления инфляции. И подобно террористам, не верящим заявлениям об отказе от всяких переговоров, экономические агенты частного сектора не верят заявлениям о решительной антиинфляционной политике. Из сказанного можно сделать весьма неожиданный вывод: чем меньшая свобода действий предоставлена политическим деятелям, тем успешнее решаются поставленные задачи. В случае с рационально мыслящими террористами меньше заложников будет захвачено или убито, если политики будут твердо придерживаться жестокого, на первый взгляд, правила не вести с террористами никаких переговоров. В случае с денежной политикой, если Федеральная резервная система будет связана обязательным курсом на нулевую инфляцию, инфляция снизится, не вызывая роста безработицы. Приведем некоторые примеры непоследовательности политики в различных областях: - для стимулирования инвестиционной активности прави- тельство объявляет об освобождении доходов на капитал от налогообложения. Но после того, как капитал уже инвестирован, оно оказывается заинтересованным в отказе от своих обещаний, так как налоги на уже функционирующий капитал не подрывают экономических стимулов; чтобы добиться соблюдения законов о налогообложении, правительство обещает сурово наказывать всех, уклоняющихся от налогов. Однако после того, как уклонение от налогообложения уже произошло, правительство для пополнения своих доходов, возможно, захочет прибегнуть к "налоговой амнистии", благодаря которой виновные смогут избежать тюремного заключения при условии выплаты ими всех налогов; для стимулирования изобретений и нововведений прави-тельство заявляет о предоставлении временной монополии создателям новых видов продукции. Но после их изобретения правительство может аннулировать патент, чтобы сделать их более доступными для потребителей; чтобы заставить Вас интенсивно заниматься, преподаватель объявляет, что в конце учебного курса он устроит экзамен. Однако, когда Вы выучите весь материал, у него появится искушение отменить экзамен, чтобы не утруждать себя. В каждом из приведенных случаев рационально мыслящие участники отдают себе отчет в существовании причин, которые могут побудить политического деятеля отступить от своих обещаний, и эти ожидания оказывают влияние на их поведение. Напрашивается вывод о том, что произвольное принятие решений нецелесообразно; политическим деятелям следует придерживаться раз и навсегда взятых на себя обещаний 8. В приложении к данной главе проблема непоследовательности денежно-кредитной политики рассматривается в более аналитическом плане. Дополнительно по этой проблеме см.: Kydland F.E., Prescott Е.С. Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans / / Journal of Political Economy 85 (June 1987), pp. 473-492; Barro R.J., Gordon D. A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model // Journal of ПРИМЕР 12-5 ш Шё ¦¦ ж )НЛП I : Александр Гамильтон против непоследовательности в экономической политике На протяжении длительного времени экономическая политика страдала непоследовательностью. С этим была связана одна из первых проблем, которая встала перед Александром Гамильтоном, назначенным в 1789 г. президентом Дж. Вашингтоном на пост первого секретаря Государ ственного казначейства. Вопрос касался долгов, накопленных новой нацией в процессе борьбы за независимость. Правительство обещало расплатиться с долгами по окончании войны, но многие американцы стали требовать, чтобы оно отказалось от этого обещания, так как его выполнение было связано с такой дорогой и непопулярной мерой, как введение новых налогов. Гамильтон выступил против такой непоследовательности. Он знал, что в будущем нации, вероятно, придется прибегать к новым займам. В своем "Первом докладе об общественном кредите доверия", представленном Конгрессу в 1790 г., он писал: "Если поддержание доверия к государству действительно имеет столь большое значение, то возникает следующий вопрос: каким путём можно этого добиться? Ответ готов: надо держать слово и строго соблюдать договоры. Уважением и доверием пользуются те государства и те люди, которые выполняют свои обязательства, тогда как к тем, кто придерживается противоположных правил - другое отношение." Гамильтон считал, что государство должно придерживаться строгого курса на выполнение своих обязательств по долгам. Предложенному Гамильтоном политическому курсу следовали в течение двух столетий. И сейчас, при обсуждении в Конгрессе приоритет ных направлений государственных расходов, никто не предлагает отказать ся от уплаты долгов, что было во времена Гамильтона обычным явлением. В наши дни уже общепризнанно, что придерживаться твердой линии в вопросах государственного долга гораздо выгоднее. Заранее намеченные правила выбора мер кредитно-денежной политики Споры о макроэкономической политике не исчерпываются доказательствомпреимодеств твердого курсапереддискреционной Political Economy 91 (August 1983), pp. 589-610.? 1. экономической политикой. Даже ФРС и решит придерживаться какого-то курса, то каким он должен быть? Остановимся кратко на трех вариантах выбора мер кредитно-денежной политики. По мнению монетаристов, целью Федеральной резервной системы должно быть поддержание постоянных темпов роста предложения денег. В колебаниях предложения денег они видят источник всех крупных экономических колебаний, и потому считают, что поддержание устойчивого роста денежной массы позволило бы стабилизировать показатели объемов производства и занятости. Хотя монетаристское правило выбора курса кредитно- денежной политики, вероятно, могло бы предотвратить многие колебания в экономике, большинство экономистов не считает его наилучшим. Стабилизация совокупного спроса за счет поддержания неизменных темпов роста предложения денег осуществима лишь при постоянной скорости обращения денег. Однако она является таковой далеко не всегда, примером чего служит рассмотренное в главе 8 уменьшение этого показателя в начале 80-х гг..Поэтому курс экономической политики должен предусматривать возмож ность изменения темпов роста денежной массы в соответствии с состоянием экономики. Второе популярное среди экономистов правило выбора кредитно-денежных мер формулируется как задача поддержания определенных темпов роста номинального объема ВНП. Следуя ему, Федеральная резервная система должна заранее объявлять планируемые значения темпов экономического роста. Если действительные темпы роста превышают запланированные, то расширение совокупного спроса сдерживается путем замедления роста денежной массы, а в противоположном случае осуществляет ся политика стимулирования. Многие видят преимущества такого курса перед монетаристским в том, что он позволяет денежной политике адаптироваться к изменению скорости обращения денег и дает большие возможности для стабилизации производства и цен. Целью третьего предлагаемого экономистами правила выбора мер кредитно-денежной политики является контроль над уровнем цен. В соответствии с этим правилом, Федеральная резервная система должна объявить плановые показатели измене ния цен и регулировать предложение денег таким образом, чтобы цены менялись в соответствии с заранее объявленными целевыми значениями. Сторонники такого курса обычно считают обеспечение стабильности цен главной задачей денежной политики. Необходимо заметить, что все рассмотренные курсы ориентируются на те или иные номинальные показатели: предложе ние денег, номинальный объем ВНП, уровень цен. Можно также проводить курс, ориентирующийся на реальные переменные, например, на 5%-ный уровень безработицы. Проблема в данном случае заключается в том, что никто не может точно оценить естественный уровень безработицы. Если запланированный уровень окажется ниже естественного, то ускорится инфляция, а если выше - то произойдет дефляция. Поэтому экономисты редко выступают за определение курса денежной политики исключительно на основе реальных показателей, хотя они (например, уровень безработицы и реальный объем ВНП) лучше всего характеризуют состояние экономики. Правила бюджетно-налоговой политики Хотя споры о преимуществах тех или иных правил выбора курса касаются главным образом денежно-кредитной политики, различные варианты правил выбора направлений бюджетно- налоговой политики также являются предметом обсуждения среди экономистов и политиков. Наибольшее внимание привлекает к себе правило сбалансированности бюджета. Согласно ему, расходы государства не должны превышать налоговые поступления. Соответствующая статья внесена в Конституции многих штатов, и их правительства следуют этому курсу в своей политике. Предме том длительных политических дебатов является вопрос о том, следует ли и в Федеральную конституцию внести пункт, требую-щий от Федерального правительства сбалансированности бюджета. Большинство экономистов выступает против этого. Они считают, что в силу ряда причин иногда целесообразно поддержи- 4 вать положительное или отрицательное сальдо бюджета. Во- первых, несбалансированность бюджета может быть полезной с точки зрения стабилизации экономики. В сущности, его обязатель ная сбалансированность сводила бы на нет действие автоматичес ких стабилизаторов, таких, как налоги и бюджетные выплаты. Когда в экономике начинается спад, первые автоматически уменьшаются, а вторые автоматически растут. Таким образом, стабилизация экономики обеспечивается ценой бюджетного дефицита. Наоборот, твёрдый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов в период спада в экономике и, в результате, привёл бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса. Во-вторых, наличие положительного или отрицательного сальдо бюджета может использоваться для минимизации отрица тельного воздействия налогов на экономические стимулы. Высокие ставки налогов подрывают экономическую активность, и чем они выше, тем дороже это обходится обществу. Поддерживая ставки налогов в основном на стабильном уровне, а не повышая или снижая их в разные годы, можно свести это бремя к минимуму. Такую политику экономисты называют сглаживанием налогов. Она предполагает наличие дефицита в периоды необычно низких доходов (спады) и в периоды необычно высоких расходов (войны). В-третьих, бюджетный дефицит может быть использован для перекладывания части налогового бремени на плечи будущих поколений. Например, некоторые экономисты считают, что если сегодня ведётся война за свободу, то будущие поколения будут пользоваться её плодами и поэтому должны принять участие в военных расходах. Нынешнее поколение может финансировать ведение войны за счет бюджетного дефицита. Впоследствии правительство может себе позволить выплачивать долги военного времени путём налогообложения будущего поколения. В силу перечисленных соображений ряд экономистов выступает против жёсткого курса на сбалансированность бюджета. При выработке курса бюджетно-налоговой политики необходимо, по крайней мере, принимать во внимание особенности экономичес кой ситуации, способные создать настоятельную потребность в бюджетном дефиците (например, война или экономический спад). ПРИМЕР 12-6 Доля государственного долга в ВНП на протяжении двух столетий Размеры федерального государственного долга на протяжении двухсотлетней истории США не раз претерпевали серьезные изменения. На рис. 12-2 представлена доля федерального долга в ВНП начиная с 1790 г. Этот показатель колеблется почти от 0 в 30-е гг. XIX в. до 129% в 1946 г. Главной причиной роста государственного долга были войны. Во время крупных войн доля государственного долга в ВНП резко возрастала, а в мирное время постепенно сокращалась. Заметное исключение составили лишь 80-е годы XX в., когда имел место значительный рост бюджетного дефицита в мирное время. Рис. 12-2. Соотношение государственного долга и ВНП за период после 1790 Г. На рисунке показано, что в период после 1790 г относительные размеры государственного долга резко увеличивались во время войн и постепенно сокращались в мирное время Исключение составили 80-е ^ XX в , когда произошло значительное увеличе ние долга, не связанное с какими-либо военными действиями Источник Министерство финансов США, Министерство торговли США и Berry T S "Production and Population Since 1789" // Bostwick Paper N 6, 1988 Многие экономисты считают, что такой исторический опыт следует принять за образец правильной бюджетно-налоговой политики. Дефицитное финансирование военных расходов представляется оптимальным как с точки зрения сглаживания налогов, так и с точки зрения справедливости в отношении различных поколений. Вместе с тем, к дефициту 80-х гг. нельзя относиться столь однозначно. Многие экономисты критиковали его, доказывая, что он возложил ничем не оправданное бремя на будущие поколения9.
<< | >>
Источник: Н.Грегори Мэнкью. МАКРОЭКОНОМИКА. 1994

Еще по теме 12-2. Должна ли экономическая политика следовать заранее намеченным правилам или основываться на свободе действий?:

  1. 12-2. Должна ли экономическая политика следовать заранее намеченным правилам или основываться на свободе действий?