Тема 2. Избирательный процесс, списки избирателей. Выдвижение, регистрация и статус кандидатов

Изучив тему 2, студент должен знать:

• основные характеристики избирательного процесса, особенности их этапов и законодательство регулирую­щее избирательный процесс;

уметь:

• выделять основные параметры избирательного про­цесса, давать им характеристику, выделять соответст­вующие этапы и устанавливать взаимосвязи между ними, видеть их взаимообусловленность, а также представлять конечные результаты избирательного процесса;

приобрести навыки:

• анализа нормативных актов, регулирующих избира­тельный процесс;

акцентировать внимание на понятиях:

• избирательный процесс, назначение выборов, реги­страция избирателей, список избирателей, условия вы­движение кандидатов, списки кандидатов, сбор подпи­сей в поддержку кандидатов, регистрация кандидатов и их правовой статус, статус доверенных лиц.

43

2.1. Понятие избирательного процесса.

2.2. Этапы избирательного процесса.

2.3. Учет и регистрация избирателей. Составление списков избирателей.

2.4. Назначение выборов.

2.5. Выдвижение кандидатов в депутаты.

2.6. Статус членов инициативных групп

2.7. Сбор подписей в поддержку кандидатов.

2.8. Регистрация кандидатов в депутаты.

2.9. Статус кандидатов в депутаты.

2.10. Статус доверенных лиц кандидатов.

Понятие «процесс» широко используется в правовой науке. Его используют для характеристики определенного отрезка време­ни, в течение которого должны происходить формально обозначен­ные действия, при их реализации происходит достижение какого- либо нового качества, как в позитивном, так и в негативном плане.

В словарях Ожегова выделяются два понятия процесса: ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. Что касается юриспруденции, то в справоч­ной литературе категория «процесс» не рассматривается отдельно, а только в сочетании, например «процессуальное право».

В сочетании рассматривается понятие процесс и в специальной литературе, где речь идет о процессе избирательном. Необходимо отме­тить, что понятие «избирательный процесс» относительно поздно вошло в категориальный аппарат исследователей. Оно не использовалось до революции в избирательном законодательстве. Там речь шла о «порядке производства выборов»[29]. Фактически, понятие «избирательный процесс» не применялось и в советской литературе, где речь шла об «избиратель­ной кампании»[30]. И только с реформированием избирательной системы в конце 80-х - первой половине 90-х годов прошлого столетия, данное

понятие активно используется исследователями[31]. Примерно в это же время избирательный процесс становится предметом исследования уче- ных[32], а в 1999 году, уже на уровне фундаментального учебника по про­блемам избирательного права, выпущенного под эгидой Центризбир­кома, дана квинтэссенция данного понятия[33]. В этом учебнике отмечает­ся, что избирательный процесс является формой реализации субъективного политического права, отражает технологию участия из­бирателей в осуществлении власти, это технологическая инфраструкту­ра и форма реализации конституционных принципов организации пе­риодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последова­тельности совершения комплекса избирательных действий и процедур. Указывается также, что это способ обеспечения реализации и защиты активных и пассивных избирательных прав граждан Российской Феде­рации. При этом в широком смысле термин «избирательный процесс» включает содержание термина «избирательная кампания», а в узком - выступает формализованным явлением, включает установленную зако­ном совокупность стадий, которые в свою очередь, включают в себя сово­купность конкретных избирательных процедур и избирательных дейст­вий.

Основными стадиями избирательного процесса являются:

1) назначение выборов производится уполномоченным на то ор­ганом, в установленный законом срок в связи с предстоящим окон­чанием легислатуры представительного органа власти или полно­мочий выборного должностного лица;

2) образование избирательных округов, регистрация избирателей;

3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;

4) предвыборная агитация;

5) голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование.

При этом выделяются и факультативные стадии, которыми являются: проведение в предусмотренных законом случаях повтор­ного голосования, повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших, новых выборов[34].

Следует отметить, что слишком широкий социокультурный подход к понятию избирательного процесса вряд ли является оп­равданным, поскольку тем самым мы можем допустить искусствен­ное перенесение ценностей избирательного права в целом на одну из составляющих его реализации и даже допустить подмену данных понятий.

В этом плане не совсем корректно рассматривать избиратель­ный процесс, скажем, как «способ обеспечения реализации и защи­ты активного и пассивного избирательного права»[35]. Избирательный процесс - это технологический процесс проведения выборов, (если вообще уместны здесь технотизированные категории), сопровож­дающим их по определенной схеме, разработанной законодателем, включающей порядок последовательных действий при формирова­нии представительных органов власти и ничего больше.

Сам избирательный процесс не может создать ни гарантий, обеспечивающих защиту избирательных прав, ни обеспечить реали­зацию избирательных прав. Эти гарантии создаются законодателем, а могут и не создаваться. Выборы в тоталитарных государствах тоже предполагают известный избирательный процесс и не могут быть проведены без него, без определенного порядка, последовательно

меняющихся стадий в формализованном временном пространстве, однако, как известно, в ходе этих выборов система гарантий является значительно ущербной или вообще отсутствует. В этом смысле сис­тема гарантий никак не может выполнять обеспечительной функ­ции избирательного процесса, поскольку выборы могут проходить и без системы гарантий, но они не могут проходить без избирательно­го процесса.

Таким образом, система гарантий избирательных прав никак не может являться способом «обеспечения реализации и защиты ак­тивного и пассивного избирательного права». Это самостоятельный институт избирательного права, который создает (или не создает) гарантии прав избирателей при прохождении предусмотренных законодателем в избирательном процессе стадий.

Обращаясь к проблемам избирательного процесса, отметим, что категория «избирательная кампания» получила легальное за­крепление в законе (пп. 20 ст. 2 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[36]), а категория «избирательный процесс», к сожалению, нет. Правда, данный пробел преодолевается подзаконными актами[37] и решениями Конституционного Суда РФ[38], но законодатель пока не стремится использовать категориальные наработки этих инстанций.

Как известно, избирательный процесс предполагает законода­тельно установленный определенный временной порядок последо­вательно сменяющихся этапов (стадий), состоящих из конкретных процедур и действий субъектов избирательных правоотношений при формировании представительных органов власти или выборе высших должностных лиц. Этапы (стадии) избирательного процесса связаны с организацией и проведением выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие формирование представительных ор­ганов власти и реализацию избирательных прав граждан, целост­ность, завершенность и легитимность выборов[39].

Стоит отметить также, что по завершении конкретного изби­рательного процесса начинается межвыборный период, знаменующий непрерывную цикличность функционирования избирательной вла­сти в стране. Нельзя недооценивать этот период, так как он является важным этапом в обобщении электоральной практики, совершенст­вования избирательного законодательства, разработки новых норм и выборных механизмов.

Назначение выборов осуществляет уполномоченный на то орган или должностное лицо. День голосования на выборах в федераль­ные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Так, например, выборы депутатов Государ­ственной Думы нового созыва, в соответствии с п. 2 ст. 6 Федераль­ного закона «О выборах депутатов Государственной Думы»[40], назна-

чаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позд­нее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государст­венная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Госу­дарственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позд­нее чем через пять дней со дня его принятия.

Но, как известно, в этой части законодателем была внесена норма, по которой днями голосования на выборах в органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или второе вос­кресенье октября того года, в котором истекают сроки полномочий избранных органов или депутатов указанных органов, за исключе­нием случаев досрочного прекращения полномочий избранных ор­ганов и лиц[41]. Досрочные выборы должны быть проведены не позд­нее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения пол­номочий.

В связи с укрупнением некоторых субъектов РФ, законодатель счел необходимым урегулировать вопрос о назначении выборов в них особо. Так, в соответствии с п. 5 ст. 1 закона «Об основных гаран­тиях избирательных прав», выборы в органы государственной вла­сти субъектов Российской Федерации, вновь образуемые в соответ­ствии с федеральным конституционным законом, федеральным за­коном, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, назначаются на второе воскресенье марта либо на второе воскресе­нье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва на день голосования на указанных выборах либо на иной день в соответствии с федеральным конституционным законом, фе­деральным законом, указом Президента Российской Федерации.

В действующем законодательстве сохранена норма, по кото­рой голосование на выборах может быть назначено только на вос­кресенье. Не допускается назначение голосования на нерабочий праздничный день и на предшествующий ему день, на день, сле­дующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Если, в данном случае, второе воскресенье марта, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта объявлено в ус­тановленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на первое воскресенье марта. То же правило действует и в отношении выборов в октябре.

Решение о назначении выборов в федеральный орган госу­дарственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначе­нии выборов в орган государственной власти субъекта РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местно­го самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначе­нии выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в предусмотренные сроки, выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти ЦИК РФ, в органы государ­ственной власти субъекта Российской Федерации - избирательной ко­миссией субъекта Российской Федерации не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления - соответст­вующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования.

Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутатов либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирова­на, то соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям из­бирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может опре-

50

делить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая из­бирательная комиссия должны назначить выборы.

При этом суд также вправе возложить на ЦИК РФ или избира­тельную комиссию субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии, а при отсутст­вии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица - также установить срок, в течение которого временная изби­рательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избира­тельной комиссией.

Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирате­лей, образование избирательных участков.

Все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, подлежат регистрации (учету). Основанием для регистрации (учета) избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на соответст­вующей территории, который устанавливается органами регистра­ционного учета населения согласно федеральному закону, регули­рующему порядок реализации права граждан РФ на свободу пере­движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой муни­ципального образования (в случае, если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполно­моченным на то органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительст­ва, консульского учреждения Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

Федеральные органы исполнительной власти, органы испол­нительной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказы­вать необходимое содействие органам местного самоуправления и избирательным комиссиям при регистрации (учете) избирателей и уточнении сведений о зарегистрированных избирателях. Все граж­дане Российской Федерации, обладающие на день голосования ак­тивным избирательным правом, включаются в списки избирателей в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления

51

в соответствии с международными договорами Российской Федера­ции включаются также иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на террито­рии муниципального образования, в котором проводятся выборы.

Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на осно­вании сведений, представляемых по установленной форме главой муниципального образования. Уточнение списков зарегистриро­ванных избирателей осуществляется главой муниципального обра­зования по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Эти сведе­ния направляются в соответствующие избирательные комиссии сра­зу после назначения дня выборов.

Основанием для включения гражданина Российской Федера­ции в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого избирательного уча­стка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанав­ливающим право граждан Российской Федерации на свободу пере­движения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Осно­вания и порядок составления списков избирателей устанавливаются в соответствующих федеральных законах и нормативных правовых актах законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Список избирателей представляется для всеобщего ознаком­ления не позднее чем за 20 дней до дня выборов.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий из­бирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с изложением мотивов от­клонения заявления. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день выборов - немедленно.

52

Вносить изменения в списки избирателей после окончания го­лосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается.

В Российской Федерации используется территориальный принцип организации выборов. Это означает, что выборы произво­дятся по избирательным округам.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки. Они образуются главой муници­пального образования по согласованию с соответствующими изби­рательными комиссиями с учетом местных и иных условий, чтобы создать максимальные удобства для избирателей из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке и не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пе­ресекать границы избирательных округов.

В больницах, санаториях, домах отдыха и других местах времен­ного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных рай­онах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в тот же срок, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня выбо­ров; такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. Военнослужа­щие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, установлен­ных федеральными законами, законами субъектов Российской Феде­рации; при этом должен быть обеспечен доступ в помещение для голо­сования всем членам избирательной комиссии, наблюдателям, канди­датам и их доверенным лицам.

Списки избирательных участков с указанием их границ и но­меров, мест нахождения участковых избирательных комиссий должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Выдвижение, регистрация и статус кандидатов. Кандидаты мо­гут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательно­го округа в порядке самовыдвижения, а также избирательными объ­единениями и блоками.

Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями про­водится путем самовыдвижения, а также по инициативе избирателя, группы избирателей, обладающих активным избирательным пра­вом при голосовании за данного кандидата, с уведомлением об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регист­рация кандидатов.

53

Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) от общероссий­ских избирательных объединений осуществляется тайным голосо­ванием на федеральных съездах (конференциях) этих объединений при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, на конференциях (собраниях) региональных отделений ли­бо на федеральных съездах (конференциях) этих объединений при проведении выборов в органы государственной власти субъектов федерации, на собраниях местных либо региональных отделений этих объединений при проведении выборов в органы местного са­моуправления. Порядок выдвижения кандидатов (списков кандида­тов) от избирательных объединений, зарегистрированных в органах юстиции субъектов РФ, определяется законами субъектов РФ.

В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых непосредственно избирателями, избирательными объединениями, собираются подписи избирателей в порядке и количестве, опреде­ляемых федеральными законами, законами субъектов РФ. Макси­мальное количество подписей, необходимых для регистрации кан­дидатов (списков кандидатов), не может превышать 2% от числа из­бирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Подписи могут собираться только среди избирателей, обла­дающих активным избирательным правом в том избирательном ок­руге, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Право сбора подписей избирателей принадлежит совершеннолетнему дееспо­собному гражданину Российской Федерации. Период выдвижения кандидатов должен составлять не менее 45 дней при выборах Пре­зидента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и не менее 20 дней - при выборах в органы местного са­моуправления.

Кандидаты (списки кандидатов) регистрируются соответст­вующей избирательной комиссией по письменному заявлению кан­дидата о самовыдвижении, а также по представлению отдельных избирателей, группы избирателей, избирательных объединений, выдвинувших кандидатов (при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу). Одновременно в соответствующую избирательную комиссию пред­ставляется не менее установленного количества подписей избирате­лей в поддержку кандидата (списка кандидатов).

54

Если ко дню голосования в избирательном округе не будет за­регистрирован ни один кандидат либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кан­дидатов, выборы в этом избирательном округе по решению соответ­ствующей избирательной комиссии откладываются для дополни­тельного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

В случае отказа зарегистрировать кандидата (список кандида­тов) соответствующая избирательная комиссия обязана в течение суток выдать кандидату или уполномоченному представителю из­бирательного объединения, избирательного блока, группе избира­телей, избирателю копию решения комиссии с изложением основа­ний отказа. Мотивом отказа могут служить:

• недостаточное количество представленных достоверных под­писей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов);

• превышение установленной законом предельной доли недос­товерных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;

• нарушение порядка сбора подписей, порядка создания изби­рательного фонда и расходования его средств;

• а также иные, предусмотренные законодательством основания.

Кандидат вправе снять свою кандидатуру, но не позднее чем за три дня до дня голосования.

Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обя­занности. После регистрации кандидаты, находящиеся на государст­венной или муниципальной службе, а также работающие в СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служеб­ных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения.

Кандидаты после регистрации по их личным заявлениям ос­вобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. В течение этого срока соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организа­цию подготовки и проведения выборов, выплачивает им денежную компенсацию. Виды, размеры и порядок выплаты компенсации ус­танавливаются федеральными законами, законами субъектов РФ.

Чтобы обеспечить избирательные права военнослужащих, со­трудников органов внутренних дел, федеральных органов налого-

55

вой полиции и работников органов прокуратуры, Указом Прези­дента РФ от 30 мая 1997 г. предусмотрено предоставление им (если они зарегистрированы в установленном порядке кандидатами в де­путаты Государственной Думы, законодательных (представитель­ных) органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации, на должности глав исполнительной власти этих субъектов, кандидатами в депутаты представительных органов местного само­управления, на должности глав муниципальных образований и иные выборные должности местного самоуправления) отпуска без сохранения денежного довольствия со дня их регистрации в качест­ве кандидатов до дня официального опубликования результатов выборов[42].

Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кан­дидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той спе­циальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Кандидат после регистрации не может быть привлечен без со­гласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административ­ного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия на это прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуще­ствившую регистрацию кандидата.

Зарегистрированный кандидат, а также зарегистрировавшее список кандидатов избирательное объединение вправе назначить до­веренных лиц. Регистрация доверенных лиц осуществляется избира­тельной комиссией незамедлительно (в течение трех дней со дня по­ступления письменного заявления кандидата (представления избира­тельного объединения) о назначении доверенных лиц вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами).

Доверенными лицами кандидатов, избирательных объедине­ний, в соответствии с п. 2 ст. 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», не могут быть кандидаты, лица, за­мещающие государственные или выборные муниципальные должно­сти, главы местных администраций, работники аппаратов избира­тельных комиссий. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобо-

ждения от исполнения служебных обязанностей на период исполне­ния полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую из­бирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска).

Доверенные лица получают в избирательной комиссии удо­стоверения. Они осуществляют агитационную деятельность в поль­зу назначившего их кандидата, избирательного объедине­ния. Доверенные лица не имеют полномочий наблюдателя. На пе­риод полномочий доверенного лица работодатель обязан предоставлять доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Кандидаты, избирательные объединения, назначившие до­веренных лиц, вправе в любое время отозвать их, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданные этим до­веренным лицам удостоверения. Число доверенных лиц кандидата, избирательного объединения устанавливается законом.

Полномочия доверенных лиц прекращаются по решению кандидата, избирательного объединения либо вместе с утратой ста­туса назначившим их кандидатом или с утратой статуса кандидата­ми, включенными в список кандидатов, который выдвинут избира­тельным объединением, назначившим этих доверенных лиц.

При изучении темы № 2 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1], [2], [28], [32], [49].

Читать научную и учебную литературу: [29], [40], [58], [59], [62], [66], [110].