<<
>>

2. НЕУДАЧИ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПОЛИТИКИ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО СОГЛАСОВАНИЯ

Модели смешанной экономики, сформировавшиеся после второй мировой войны, проявляли в процессе своего развития все большие сходства. Эта тенденция развивалась до начала 70-х годов, но экономический кризис 1974-1975 гг.

кардинально изменил ситуацию. Разочарования New Economics, пронизанной кейнсианской идеологией, охладили энтузиазм по отношению к планированию и централизованному согласованию действий. В результате вновь оживился интерес к концепциям ортодоксального монетаризма.

В тех странах, которые изначально ориентировались на неолиберальную модель, система планирования и согласования сложилась относительно поздно. Так, в ФРГ лишь в 1967 г. были приняты первые законы о государственном планировании и согласовании действий между правительством, нанимателями и рабочей силой (Konzertiere Aktion). К 1972 г. продолжение расширения планирования вызвало оживленные дебаты. Тогда еще раздавались голоса в пользу осуществления государством мер непосредственного контроля за частными инвестициями посредством проведения политики регистраций, вето и лицензий. Тем не менее инфляция 70-х годов сместила внимание с проблемы регулирования спроса. Она же поставила под угрозу политику согласия, так как в ней перестали участвовать профсоюзы, боясь превратиться в заложников политики ограничений заработной платы. Рост социального благосостояния также был прерван. Западногерманские власти пере-ключили свое внимание на борьбу с инфляцией. С этой целью они придали монетаристскую направленность своей экономической политике, расширив полно-мочия Бундесбанка, особенно с середины 70-х годов, и предоставив последнему право принимать самостоятельные решения, выдержанные в ортодоксальном духе. В силу своей компетенции Бундесбанк начал поощрять сдерживание годового роста денежной.массы. Иногда это приводило к столкновению с интересами правительственной политики9.

Несколько позднее подобный сценарий развернулся и в США.

Бурный расцвет социального благосостояния, который начался в эпоху Кеннеди, но испытавший особый подъем под влиянием программы "великого общества" президента Джонсона, продолжался и в 70-х годах. В основе этого расцвета лежал эффект "третьего взлета" общественных расходов (два других пришлись соответственно на периоды "Нового курса" и второй мировой войны)10. Согласно точке зрения Карла Шульца, увеличение доли социальных расходов в общем ВНП стало результатом действия трех главных факторов: реализации новых программ социальной помощи (как, например, Медикэр и система обеспечения продовольственными талонами), усиления уже действовавших к тому времени программ и увеличения числа людей, обращающихся к ним. Следующим этапом такого развития стало обсуждение вопроса о создании национальной программы здоровья (которую особенно поддерживал сенатор Эдвард Кеннеди).

Становление системы федерального планирования в США происходило крайне медленно. В 1975 г. по инициативе Губерта Хемфри (Hubert Humphry) и Якоба Явитца (Jacob Javits) был принят закон о стабильности экономического роста и экономическом планировании. Он предусматривал создание системы централизованного планирования (индикативного по сути). В 1974 г. был вотирован закон (Congressional Budget Act) о долговременном прогнозировании бюджета. Эта задача с начала 1975 г. возлагалась на Бюджетное бюро конгресса (Congressional Budget Office) под управлением Элиса Ривлина (Alice М. Rivlin), которое должно было упорядочить акты, принятые законодателями и зачастую противоречившие друг другу! 1. Однако эта попытка централизации не увенчалась успехом *.

В тех странах, где система смешанной экономики опиралась на неоэтатистские принципы, развитие протекало в обратном направлении. Лозунг планирования постепенно ослабевал, набирал силу процесс денационализации или управления государственными предприятиями по образу частных компаний. В то же время внимание привлекла модель экономики согласия малых западных государств.

Во Франции динамика государственного планирования, послужившего образцом для всех смешанных экономик Запада, сбавила темпы.

Нет сомнений, что техника самого планирования заметно улучшилась в период между принятием второго и седьмого планов. На смену импровизациям первых лет пришли эконометрические методики12. Как бы там ни было, Комиссариат планирования потерял свое влияние на внутреннее экономическое развитие страны прежде всего из-за растущей интернационализации всей экономической жизни и вступления Франции в ЕЭС. Отныне при составлении своих планов Франции приходилось считаться и с реалиями своего окружения13. Еще более глубокой причиной было усиление режима политической власти в Пятой республике. Ни де Голль, ни министр финансов Жискар д'Эстен не могли допустить, чтобы независимое Бюро планирования руководило экономикой Франции. Первая реакция наступила еще в 1963 г. Будучи сторонником стратегии экономического роста, Комиссариат планирования всегда делал ударение на инвестировании, без его эффективного обеспечения доходами, что в конечном итоге вело к инфляции, возникновению проблем с платежным балансом и девальвации. Еще де Голль хотел положить этому конец. В 1963 г. действиями Жискара д'Эстена сфера влияния Комиссариата планирования была ограничена14.

Стабилизационная программа, принятая тогда же, подчинила реализацию плана жесткой антиинфляционной политике правительства. В конечном итоге государственное планирование в 60-х годах превратилось из долгосрочной стратегии в краткосрочную стабилизационную политику. Таким образом, деятельность самою Комиссариата оказалась подчиненной политической конъюнктуре. В 70-х годах был создан Центральный комитет по планированию, на заседания которого ежемесячно собирались президент и основные министры, чтобы обсуждать вопросы планирования. В действительности проблемы стабилизационной политики стали главными в его деятельности. После своего избрания президентом в 1974 г. Жискар д'Эстен превратил этот административный орган в инструмент своего управления15. В рамках политики стабилизации премьер-министр Раймон Барр разработал три плана, что показывает, в какой степени правительство взяло на себя функции краткосрочного планирования, отодвинув Комиссариат планирования на вторые роли.

Тем не менее правительство вовсе не имело намерения полностью ликвидировать Комиссариат, так как последний еще мог сослужить полезную службу.

Власти рассчитывали использовать этот орган для улучшения координации механизмов общественных расходов, как информационный источник, орган пропаганды политики стабилизации и, наконец, для интеграции политики централизованного согласия в процесс выработки политических решений. Бурный послевоенный экономический рост породил напряжение, вылившееся, в конечном итоге, в волнения в мае 1968 г. Экономический кризис 70-х годов породил новую волну недовольства. Правительство оказалось вынужденным в большей степени учитывать социальные аспекты политики стабилизации, что было особенно неприятным для правого правительства, которое постаралось переложить эти заботы на центральные планирующие органы. Еще начиная с четвертого плана (1962-1965 гг.). Комиссариат планирования добавил социальный подход к процессу государственного планирования, обращая особое внимание проблемам развития регионов и общественному обеспечению16. Начиная же с пятого (1965-1969 гг.), планы выражались уже не в количественных, а в стоимостных показателях. В новой ситуации прогнозы отныне учитывали финансовые условия и, соответственно, интегрировали вопросы политики доходов в механизмы планирования. Но в конечном итоге правительственная стратегия в области социальной политики потерпела провал, так как профсоюзы покинули различные органы планирования. Комиссариат превратился в группу технократов, выступавшую перед правительством с предложениями в социальной сфере и инфраструктуре.

Что касается Великобритании, опыт планирования и политики согласия не был здесь особенно убедительным. Правительство лейбористов, пришедшее к власти в октябре 1У64 г., вскоре реорганизовало аппарат централизованного долгосрочного план*ф№;.-яия, созданный предыдущим правительством консерваторов Гарольда МакМиллана и Селвина Ллойда. Все функции Национального бюро экономичес- кого развития и аналогичные - Казначейства, связанные с планированием, были объединены под эгидой новоссозданного министерства экономических дел во главе с энергичным Джорджем Брауном (George Brown).

Планирование превратилось, таким образом, в центральный элемент новой экономической политики правительства. Одновременно Национальное бюро экономического развития стало форумом для переговоров социальных партнеров с участием представителей правительства и группы независимых экспертов. Джордж Браун и его соратники сразу разработали новый долговременный план (до 1970 г.), предусматривающий ежегодный прирост темпов экономического роста на 4%17. Однако он никогда не был претворен в жизнь.

Несмотря на то что лейбористское правительство обещало учитывать его при разработке собственной политики, в действительности оно никогда не считало себя связанным этим обещанием. Напротив, оно разделяло традиционные убеждения в том, что ожидаемый спрос есть определяющая характеристика процесса экономического роста. План должен был создать благоприятный психологический климат "ожидания роста" с целью стимулировать инвестиционный процесс предприятиями. Он не предусматривал непосредственного вмешательства государства в деятельность национализированных предприятий, во всяком случае, в большей степени, чем в частных. Более того, когда процесс экономического роста приводил к избыточному спросу, ставя под угрозу платежный баланс, правительство прибегало к кратковременной рестриктивной политике, тормозящей экономический рост. В феврале 1966 г. было объявлено о проведении ограничительной политики, которая последовала с июля того же года и выразилась в строгой дефляционистской политике, предусматривавшей рост налогов, замораживание на шесть месяцев цен и доходов и сокращение общественных инвестиций. Девальвация в ноябре 1967 г. произошла слишком поздно, чтобы придать второе дыхание плану. Принятые в 1966 г. меры означали конец плана Брауна, а в действительности и всему долгосрочному государственному планированию в Великобритании.

Возобновление политики торможения экономической активности означало также то, что долговременное планирование было принесено в жертву поддержки равновесия в международном измерении и защиты позиций фунта стерлингов на мировом финансовом рынке.

Будучи в оппозиции в 1973 г., лейбористская партия вновь разработала радикальную по своему характеру программу государственного планирования, но она так и осталась мертвой буквой, когда лейбористы вернулись к власти в феврале 1974 г. Наоборот, вновь была взята на вооружение программа ограничений. Правда, в 1975 г. принимается закон (Industry Act), по которому основывается Национальная палата предприятий (National Enterprise Board), представляющая тип государственного холдинга. Этот же закон предусматривал создание Системы плановых соглашений (Planning Agreements System), предназначенной прежде всего для планирования управления предприятиями государственного и частного секторов, а также согласования их деятельности. Эффект от этих мероприятий был невелик. Национальная палата предприятий не имела реальных полномочий, а деятельность Системы обусловливалась согласием всех сторон. В конечном итоге под угрозой оказалась практика добровольного ограничения заработной платы, что усиливало антагонизм между правительством лейбористов и профсоюзами, другими словами, "экономике согласия" был положен конец18.

Правительство консерваторов под руководством Маргарет Тэтчер кардинально изменило курс, ориентируясь на "политику рынка". Долговременное планирование и институциональное согласие были сняты с повестки дня. Денационализация, сокращение прямого налогообложения (прежде всего в интересах обладателей высоких доходов), рост косвенных налогов, драконовское сокращение государственных расходов и ортодоксальная монетарная политика составляли отныне основу прави-тельственной политики. Вдохновляемая монетаристской философией Милтона

Фридмана, последняя ставила задачей восстановление механизмов рынка и отворачивалась от принципов государственного дирижизма.

В Италии и Японии экономическая политика правительств также испытала некоторое охлаждение по отношению к долгосрочному планированию и государственному регулированию. В Италии к концу 60-х годов наметилась тенденция к удлинению периода, охваченного планированием, и интеграции первого пятилетнего плана в более длительные по времени проекты, куда могли бы быть вписаны структурные изменения. Однако этого тем не менее не произошло. На период с 1971 по 1975 г. был разработан второй пятилетний план, который никогда не был принят и, оставшись в столах кабинетов, служил лишь в качестве рекомендации для идеального развития19.

Между тем экономическая политика итальянского правительства фокусировалась на проблемах краткосрочной нестабильности. После войны правительство ориентировалось на достижение экономического роста за счет увеличения экспорта. С этой целью легкая промышленность получила особую поддержку. В частности, был облегчен процесс концентрации производства и изысканы новые возможности проникновения на европейский рынок. Все это привело к значительному ускорению экономического роста, но вызвало уязвимость внутреннего развития и чрезмерную зависимость от конъюнктуры внешнего рынка. С 1963 г. взрывной рост заработной платы, включая те отрасли, в которых производительность труда не увеличивалась, привел к проблеме платежного баланса. Следствием этого стали постоянные кризисы. Они требовали все большего внимания со стороны правительства, тем более, что все громче заявляла о себе левая оппозиция.

Лишь крупные предприятия смогли выдержать стремительное повышение заработной платы 60-х и 70-х годов. Благодаря налаженной автоматизированной и механизированной системе массового производства они добились таких же темпов (иногда и выше) роста производительности труда20. Вследствие этого усилилась роль крупных государственных и частных фирм. Теперь уже они сами навязывали правительству свою собственную стратегию долговременного планирования *. В итоге централизованное государственное планирование в Италии от кризиса к кризису теряло свое значение.

Аналогичные факторы вызвали упадок государственного планирования и в Японии. Так же как и в Италии, долгосрочное планирование ориентировалось здесь прежде всего на достижение высоких темпов экономического роста за счет наращивания экспортного потенциала. Вследствие ухудшения общемировой экономической конъюнктуры в 70-х годах внимание было перенесено на трудности, связанные с платежным балансом, и инфляцию. Другими словами, политика правительства переключилась на корректировку краткосрочных периодов нестабильности21. В результате развития процессов концентрации и интернационализации японские корпорации приобрели столь значительное влияние, что Зайбацу опередили правительство в долгосрочном планировании. В то же время облегчился доступ иностранных капиталов в экономику Японии. Первая уступка в этом отношении датируется 1963 г., когда было разрешено участие иностранного капитала в японских предприятиях в пропорции 50/50%. В последующие годы, особенно с марта 1969 г., все более возраставшее число отраслей японской промышленности оказалось полностью открытыми для иностранных инвестиций *. В долговременной перс- пективе это также способствовало ослаблению влияния Центрального бюро планирования на деятельность крупных предприятий.

Малые индустриальные государства, которые строили свою экономику на централизованном согласии, также были вынуждены в 70-х годах запустить в обратную сторону машину долговременного планирования. Сильные потрясения испытала шведская модель, служившая образцом для всего мира. В момент всеобщей забастовки в мае 1980 г. говорили даже о том, что она потеряла свою полезность.

Социальный консенсус и концепция классового сотрудничества, на которые опиралось в Швеции централизованное регулирование интересов, дали трещины в период крупных забастовок в 1969-1970 гг. в угледобывающей отрасли. Эти забастовки были направлены против принципа проведения ежегодных переговоров по определению величины заработной платы на национальном уровне22. Ее участники считали, что консультативная система слишком закостенела: забюрократизированные профсоюзы свели процесс централизованного согласия к чисто технической дискуссии между элитой из стареющих профсоюзных лидеров и верхушкой социал- демократической партии, с одной стороны, а также представителями предприятий - с другой. Эта формула исключала из дискуссии основных работников и молодое поколение23. Попытки же усилить участие трудящихся уже не смогли смягчить их озлобление. Обязательство каждого предприятия ввести двух представителей работников в свой административный совет не предотвратило жесткой критики по поводу бюрократизации профсоюзов, так как на этих местах часто оказывались представители той же элиты. Закон 1976 г., лишая нанимателей исключительных прав по найму или увольнению рабочих (вопрос подлежал тщательному изучению представителями последних в административных советах предприятий), не смог улучшить сложившуюся ситуацию. Критике опять-таки подвергалось то, что лишь руководители профсоюзов имели право слова.

Ухудшение конъюнктуры в 70-х годах принесло новые проблемы в функционирование шведской модели. В области социального благосостояния Швеция занимала первое место в мире. Это достигалось за счет неимоверно высоких налогов. Экономическая рецессия привела к снижению отдачи этого источника финансирования. Внешние займы и политика бюджетного дефицита несколько смягчили ситуацию, но в то же время привели к росту инфляции и трудностям с платежным балансом. Таким образом, переговоры по заработной плате проходили в трудной атмосфере. В результате инфляционных процессов оказались под угрозой и позиции промышленности Швеции на мировом рынке, традиционно зависящей от него. Позиции нанимателей рабочей силы ужесточились. Произошедшее же в 1978- 1979 гг. повышение цен на нефть сделали предпринимателей еще жестче. В результате в мае 1980 г. переговоры о заработной плате были прерваны, что привело к катастрофической по своим последствиям забастовке, упомянутой выше.

Трудности с платежным балансом также нарушили функционирование планирования распределения рабочей силы (manpower planning) - инструмент, который шведское правительство использовало при проведении структурной политики. Масштаб рецессии и рост безработицы не позволяли уже проводить такую политику, которая могла бы перестроить рынок рабочей силы и внестл необходимое регулирование экономики. Программ, разработанных правительством для переориентации средне- и долгосрочных инвестиций в новые отрасли п >омь 'пленности с высоким уровнем производительности труда, оказалось недостаточно. Абсолютно необходимым было улучшение состояния мировой экономики. Борьба с инфляцией, которая никогда ранее не составляла стержень правительственной политики, превратилась в предмет особого внимания. Таким образом, в 70-х годах Швеция тоже повернулась к монетаристской экономической политике, принеся в жертву решению текущих задач интересы долгосрочного планирования24.

В других малых европейских государствах эти же факторы дали о себе знать. В экономическом плане от экспорта своей продукции особенно зависели Бельгия, Голландия и Дания. В первой он составлял более 50% от ВНП. Сокращение торговли в рамках ОЭСР, вызванное экономическими трудностями 70-х годов, привело эти государства к повсеместному отказу от стратегии долгосрочного планирования в пользу решения злободневных проблем. Их тесные связи с немецкой маркой заставляли явно или опосредованно следовать за антиинфляционной политикой в духе монетаризма, проводимой западногерманским правительством. Такая стратегия в большей степени ориентировалась на принятие краткосрочных решений в ущерб долгосрочной политике. К тому же из-за значительного влияния, которое в некоторых отраслях экономики этих стран имели ТНК, значение государственного планирования уменьшалось. В период кризиса крупные компании предпочитали проводить свою собственную транснациональную стратегию, освобождаясь от контроля со стороны своих правительств. Наконец, регионализация процесса принятия политических и экономических решений - движение, которое приняло внушительный размах в некоторых странах, например в Бельгии, также ослабило влияние централизованного планирования.

Процесс централизованного согласования, игравший ключевую роль в системе смешанной экономики малых индустриальных стран Запада, пришел в упадок не только в Швеции но также в Голландии, Бельгии и Дании, где в 70-х годах умножилось количество забастовок и занятий заводов. Трудящиеся выступали против политики ограничения доходов, которую правительства в рамках системы социального партнерства пытались сделать осью своей антиинфляционной монетаристской стратегии. Профсоюзы, чтобы не изменить своей основе, были вынуждены повернуться спиной к экономике согласия и занять более агрессивные позиции.

В качестве резюме можно сказать, что модели смешанной экономики в различных странах в послевоенный период проявили тенденцию к сближению. Те страны, которые первоначально ориентировались на неолиберальную стратегию, в определенный момент обратили возрастающее внимание на долгосрочное планирование, но этот энтузиазм быстро уступил место прагматической краткосрочной политике. Государства же, выбравшие неоэтатистскую модель, постепенно отходили от перспектив долгосрочного планирования, чтобы повернуться к краткосрочным антициклическим и антиинфляционным мерам. В малых странах система экономики согласия привела к серьезному конфликту между теми, кто боялся краха государства-покровителя, и теми, кто заботился прежде всего о поддержке позиций на внешних рынках и соответствующей структурной перестройке экспорто- способных отраслей промышленности. В конечном итоге во всех странах модель смешанной экономики породила "прагматический дирижизм" (dirigisme pragmatique). Она все больше опиралась на бюрократические структуры, точные методы и сложные компромиссы между влиятельными группами давления. Стали усиливаться корпоративистские тенденции. Очевидно, что на ход этого процесса повлияло ухудшение общеэкономической конъюнктуры а 70-х годах. Однако нельзя игнорировать и другие, более глубокие причины.

<< | >>
Источник: Герман Ван дер Bee. История мировой экономики. 1994

Еще по теме 2. НЕУДАЧИ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПОЛИТИКИ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО СОГЛАСОВАНИЯ:

  1. 2. НЕУДАЧИ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПОЛИТИКИ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО СОГЛАСОВАНИЯ
  2. Регулирующие налоги.
  3. Понятие налогового планирования, его роль и место в системе управления финансами предприятий
  4. 2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации
  5. 5.2. Правовые модели регулирования трудовых отношений в ХХ в.
  6. 22.1. Развитие законодательства о заработной плате на Западе и в России
  7. Видные отечественные ученые — специалисты в области трудового права
  8. 2.3. Межбюджетные трансферты
  9. Маркетинговое планирование
  10. 20.3. Организационные формы инновационного менеджмента
  11. 12.2. Основные организационные структуры на рынке инновационных услуг
  12. 4.2. Содержание и формы стратегического управления инновациями
  13. Стратегические преимущества и недостатки различных организационных структур управления