<<
>>

§ 1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы

Ключевые объект и предмет науки государственной граждан-

понятия: ской службы; политическая и правовая концепции

гражданской службы; методы и модели управления гражданской службой

Развитие науки, как известно, происходит не ровно и плавно, а через скачки, разнообразные качественные трансформации.

Одной из форм качественных преобразований научного знания является про­цесс его дифференциации, т.е. отпочкования от традиционных наук новых ветвей научного знания, а также возникновение на стыке уже сложившихся наук научных дисциплин, имеющих синтетический ха­рактер.

Становление новой науки всегда связано с различного рода слож­ностями, начиная от выработки названия, определения предмета, структуры, содержания и кончая установлением ее места в системе научного знания. Не избежала этих трудностей и государственная гражданская служба, как одна из многих наук об управлении.

Каков объект и предмет науки государственной гражданской службы?

Любая наука — это сложная многоэтажная конструкция, внешний облик которой выражается обычно в названии. В древности и в Сред­ние века основное внимание исследователей привлекало, по вполне понятным причинам, государственное управление. В начале текуще­го столетия проблемы управления на микросоциальном уровне ста­ли исследоваться в теории менеджмента.

Но с 50-х гг. XX столетия узкие границы классического менед­жмента, занимавшегося отдельным предприятием и его отношения­ми с другими предприятиями, начинают мешать осмыслению макро- социальных проблем. Возникновение технических управленческих наук — кибернетики, теории систем, информатики, теории проекти­рования, синергетики и др. — породило надежду на то, что с их по­мощью удастся осмыслить трудности и противоречия социального развития. Для того чтобы подчеркнуть социальную специфику сво­их исследований, некоторые авторы попытались предложить для них и новые названия — «социальная кибернетика», «социальная инфор­матика», «социальная синергетика», «государственный менеджмент», «социальный менеджмент» и др.

Однако эти названия не прививают­ся и пока не входят в научный и практический оборот.

Вместе с тем в публикациях различного рода все чаще для обо­значения конкретных административных вопросов государственно­го управления стало использоваться понятие «государственная служ­ба», а теперь его разновидность — «государственная гражданская служба». За рубежом в научной литературе и в номенклатуре наук название «гражданская служба» встречается достаточно часто. В Рос­сии до революции 1917 г. также была своя «гражданская служба». Эта наука выделилась, а точнее, отпочковалась от традиционной науки политологии.

Ныне понятие «государственная гражданская служба»употреб- ляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про- цессарегулирования(упорядочения)административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учеб­ной дисциплины об этом процессе. Допустимо ли такое двоякое ис­пользование одного и того же понятия? Не лучше ли взять на воору­жение ранее предложенные понятия «государственный менеджмент», «социальный менеджмент» и др.?

История науки показывает, что объективный процесс (объект) и науку об этом процессе (предмет) довольно часто обозначают од­ним и тем же понятием. Например, понятием «история» обозначают и сам исторический процесс, и науку об этом историческом процес­се; понятием «технология металлов», обозначают и порядок обработ­ки металлов, и науку об этом порядке обработки металлов и т.д. Од­ним словом, подобная двойственность понятий — дело достаточно распространенное и не создает особых затруднений ни в теории, ни на практике.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука «государственной гражданской службы» является продолжением и до­полнением таких управленческих наук, как политология (полити­ческое управление) и государствоведение (государственное управ­ление). Но вместе с тем она имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину.

Кроме того, государственная граждан­ская служба выступает и как особая отрасль профессиональной де­ятельности, которая существенно отличается от политического и го­сударственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изло­жении будет называться так, как она называется в тех законах, кото­рые будут анализироваться. Понятия «государственная служба» и «госу­дарственная гражданская служба» не синонимы (и это будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествля­ются.

В советское время понятие «государственная служба» трактова­лось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали лю­бую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-техниче­ских подразделений, обслуживающих данный управленческий пер­сонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой службе, называли «государственными служа­щими».

О государственной службе заговорили всерьез у нас в стране лишь после опубликования Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государствен­ной службе». Этот указ очень внимательно изучался всеми, кто был занят в системе государственного управления. Он порождал массу вопросов, ответы на которые находились с трудом или даже не най­дены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих статей не имел прямого действия, то в основном так и остался нор­мативным актом рамочного характера, документом о намерениях нашей российской государственной власти.

Вместе с тем данный указ сыграл роль довольно сильного орга­низационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейше­го решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной пробле­мы — создания в России качественно нового государственного устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма. Ведь сей­час уже ни для кого не секрет, что прежнее наше «социалистическое государство», выступавшее первоначально в виде «диктатуры проле­тариата», а затем в виде «общенародного государства», было на са­мом деле государством партийной и советской номенклатуры.

Обю­рократившаяся партийно-советская номенклатура была стержнем, не­сущей конструкцией этого государства. Поскольку КПСС и совет­ская власть в конце 90-х гг. XX в. были ликвидированы, то, совершенно очевидно, назрела задача по конструированию и строительству но­вого российского государства, существенное место в котором будет занимать государственная служба.

Упомянутый президентский указ имел три важнейших следствия. Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального науч­но-учебного центра — Российской академии государственной служ­бы (РАГС), которая взяла на себя основное бремя по научной разра­ботке проблем и подготовке кадров для государственной службы. Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государ­ственные учебные заведения. Во-вторых, стимулировал подготовку и принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации». По отзывам специа­листов, закон на тот период несовершенный, но дающий основу для дальнейшей нормотворческой деятельности в этой области. В-треть­их, привлек внимание ученых и педагогов к управленческой пробле­матике государственной службы. К настоящему времени уже изданы монографии, несколько сборников и значительное количество ста­тей, защищено множество кандидатских и ряд докторских диссерта­ций, в которых начат научный анализ государственной службы как особой профессиональной деятельности. В РАГС, АНХ, МГУ, РЭА, ГУУ и других учебных заведениях начато чтение систематических курсов и спецкурсов по государственной службе.

Все это вместе взятое актуализировало подготовку кадров (уче­ных и практиков), специализирующихся по вопросам государствен­ной службы. Вполне естественно, что основной учебной дисципли­ной для данных специалистов является теория государственной службы. Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «ад­министративной наукой», или «государственно-административным уп­равлением». Поскольку в России данная наука только складывается, ее пока называют «государственной службой», а теперь после раздела го­сударственной службы на три вида — «государственной гражданской службой».

Нередко как за рубежом, так и в России государственную гражданскую службу именуют «администрократией» (лат. administro- cratos — административная власть).

В отечественной литературе понятия «гражданская служба» и «государственная служба» используются давно и достаточно широ­ко. Хотя наука о них все еще не сложилась, и потому содержание

данных понятий имеет значительный спектр истолкований. Как со­относятся между собой наука гражданской службы (административ­ная наука) и наука государственного управления (государствоведе- ние)? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления (государствоведения). Она всецело сосредоточиваетсялишь на деятельности государственной ад­министрации. Известный французский ученый, специалист по воп­росам государственной администрации Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели адми­нистрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и со­стоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими го­сударственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять ре-

1

шения политической власти» .

Итак, каков объект и предмет науки государственной граждан­ской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государ- ственноеуправление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государствен­ных гражданских служащих, объективные законы и принципы госу­дарственного административного (аппаратного) управления.

Следовательно, наука «государственное управление» (государ- ствоведение) может и должна заниматься деятельностью государ­ственных органов, чьи полномочия исполняют политические долж­ностные лица. Именно государственная политическая власть — предмет науки государственного управления (государствоведения), тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административргая власть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же — две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

В настоящее время исследования в области теории государствен­ной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране группи­руются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-фун- кционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого; 4) административного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятелъностно-функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики гражданской службы как профес-

' Драго Р. Административная наука / пер. с фр. М., 1982. С. 5.

сиональнои деятельности, структурированию этой деятельности в со­ответствии с социальными потребностями, дифференциации граждан­ской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различ­ные функции, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствова­нию технологий информационного обеспечения гражданской служ­бы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования структурно-институционального направ­ления являются процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование государственного управ­ления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, ап­паратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит обычно изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональ­ной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономи­ческого обеспечения гражданских служащих, административно-по­литической элиты, стиля деятельности персонала гражданской служ­бы, управления кадрами гражданской службы.

Направление административного менеджмента — самое моло­дое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные уп­равленческие технологии предпринимательской деятельности адап­тировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого ре­комендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из науч­ных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников — гражданских служащих. Содержанием данной науки является про­цесс формирования и функционирования государственного аппара­та (администрации) как особой и необходимой части государствен­ного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов.

<< | >>
Источник: Граждан В. Д.. Государственная гражданская служба : учебник / В.Д. Граждан. — 2-е изд., перераб. и доп. - М. : КНОРУС, - 496 с.. 2007

Еще по теме § 1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы:

  1. § 6. Виды государственной гражданской службы
  2. 11.5. Запреты, связанные с государственной гражданской службой
  3. Глава 8. Основы государственной гражданской службы Российской Федерации
  4. Понятие, виды, принципы государственной гражданской службы. Должности государственной гражданской службы Российской Федерации
  5. Порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения
  6. Основания и порядок прекращения государственной гражданской службы
  7. Глава 8. Основы государственной гражданской службы Российской Федерации
  8. Понятие, виды, принципы, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
  9. Порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения
  10. Основания и порядок прекращения государственной гражданской службы
  11. Принципы государственной гражданской службы, классификация должностей и их административно-правовой статус
  12. 139. Каким возрастом ограничена государственная гражданская служба?
  13. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 12.04.2007 N 48-ФЗ)
  14. Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации
  15. Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -