<<
>>

Глава 12. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов

когда в теории государства и права говорят о правотворчестве и систематизации нормативных правовых актов, то рассуждают прежде всего о понятии и стадиях самого правотворчества, юриди­ческой технике, а также характере и видах систематизации законода­тельства.
Иногда к этой проблематике «подвязывают» вопросы по­рядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и даже их действия во времени, пространстве и по кругу лиц[98].

Сегодня, когда идет процесс активного формирования цивили- тарного права, вопрос нужно ставить шире: настало время разрабо­тать современную теорию правотворчества и систематизации всех ак­тов: и нормативных, и ненормативных, и непосредственно связанных с современным правовым регулированием общественных отноше­ний. Причем в рамках этой теории с комплексных позиций важно исследовать не только понятие и виды правотворчества, различные аспекты систематизации и действия нормативных правовых актов, но и правотворчество как глубокий процесс познания, сущность, ос­новные факторы, стадии и принципы, механизм разработки и приня­тия законов, особенности развития законотворчества в условиях демократических рыночных отношений, совершенствование систе­мы участия граждан в разработке законов (референдум), проблемы лоббизма, применения математических методов и компьютерных технологий в систематизации нормативных правовых актов.

Нельзя согласиться с Н.М. Коркуновым, который отрицал на­учность права, ибо оно «не представляет главных отличительных свойств закона в научном смысле». А отсюда и научность право­творчества[99]. Под «законом в научном смысле» понимались не юри­дические, а объективные законы, обнаруженные и сформулированные наукой. Разумеется, нельзя смешивать законодательство с объектив­ными законами жизни, природы и общества, но познание послед­них позволяет фиксировать и применять их в законодательстве (что и происходит, как правило, в процессе законотворчества и право­творчества).

Динамизм экономических, политических и социально-культурных запросов постсоциалистического общества выдвигает все новые и но­вые задачи правового регулирования фактических общественных отношений. Социальная обусловленность и многогранность этих задач обнаруживается уже простым перечислением проблем, возни­кающих перед законотворчеством: исследование различных соци­альных причин, факторов, обусловливающих потребность в норма­тивно-правовом регулировании рыночных отношений законом; вы­явление и учет интересов социальных и национальных образова­ний, общественных групп и общества, их особенностей, обычаев, традиций; сочетание обыденного, практического и теоретического сознания различных групп людей, элит, слоев и др. в процессе со­здания закона; проведение сравнительного анализа законопроекта не только с аналогичными установлениями прошлых лет и дейст­вующих законодательных систем иностранных государств, но и с дру­гими регуляторами (моральными, обычными, традиционными и пр.); научная разработка концепции, принципиальных положений зако­на; выявление общественного мнения относительно целесообраз­ности принятия того или иного закона.

Очевидно, что столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть реализованы без науки, высокой образованности и творческо­го подхода к их решению законодателем. Сегодня разработка спе­циальной теории правотворчества и систематизации правовых актов крайне необходима.

В современной науке о государстве и праве наметились (конечно, это условно) как бы два подхода к исследованию этого вопроса[100]. Первый — традиционно юридический, где понятие и сущность пра­вотворчества объясняется через соответствующую государственную деятельность. Обосновывается, что правотворчество (нормотворче­ство) — это социальный аспект и государственная деятельность, за­вершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон.

При этом утверждается, что изначально право формируется ес- тественноисторически и независимо от деятельности государства.

Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение объективно обусловленной потребности в правовом регулировании общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обу­словлена экономической системой, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социальные, личные и иные интересы.

На последующих стадиях правообразования приобретает перво­степенное значение целенаправленная деятельность государствен­ных органов по выражению общественной потребности и соответст­вующих интересов людей в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и является право­творчеством.

Различаются три способа такого правотворчества: 1) непосредст­венная правоустановительная (правотворческая) деятельность пол­номочных государственных органов; 2) санкционирование государ­ственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосудар­ственными организациями (например, общественными организа­циями); 3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Во всех трех случаях правотворчество отличается своими целями и теми прин­ципами, на которых оно основывается.

Второй подход — познавательно-оценочный и процедурный процесс, в ходе которого вырабатываются соответствующие нормы права. Доказывается, в частности, что правотворчество — это преж­де всего процесс познания и оценки правовых потребностей демо­кратического общества, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и оценка явлений и процессов, допускающих или тре­бующих правового регулирования; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.

Все элементы находятся между собой в тесном единстве. Нельзя допускать устранения элементов или отсутствия, ослабления их внутренних связей и зависимостей, иначе правотворчество плохо или с опозданием будет отражать жизненные проблемы и тенденции развития общества и государства, экономики, политической и соци­альной среды. Будут созданы необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые отрицательно повлияют на общество и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем потребуют больших усилий по их устранению.

Само понятие «правотворчество» отражает созидательный ха­рактер формирования актов, когда «переплавляются» такие элемен­ты «правовой материи», как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, нормы права, эх элементы. В нем не должно быть механичности или даже автоматизма, по­скольку творческий, созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества имеющихся норм поведения те, которые будут наиболее полезными для людей и затем облечены в общезначимую необходимую форму.

Выделяются юридические требования, в которых выражена сво­его рода нормативная сущность правовых актов. Это принятие ак­тов только уполномоченным субъектом; принятие актов по основа­ниям, предусмотренным законом, выбор необходимой формы акта; соблюдение соподчиненности актов в правовой системе по их юри­дической силе; соблюдение процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов.

Эти два подхода не противоречат друг другу, а наоборот, как бы дополняют друг друга, позволяют дать более строгое определение правотворчеству, представить многие сущностные черты, с большей силой выделить конкретные «константы» для видов правотворчества. Такими «константами» являются:

• субъекты правотворчества — народ, уполномоченные органы государства, общественные организации и объединения, по­литические партии, эксперты, аналитики, юристы и т.д.;

• познавательные процедуры — осмысление потребностей обще­ства в разработке и принятии необходимых норм права, анализ действующих нормативных правовых актов, отмененных актов, изучение мнения граждан относительно правообразования и др.;

• разработка моделей будущих нормативных правовых актов — по установленным процедурам;

• регламенты правотворчества — процессы подготовки, обсуж­дения, принятия и вступления в силу законов и иных норма­тивных актов;

• прогнозирование будущих нормативных правовых актов на ос­нове изучения действия принятых актов.

Кроме того, важно учитывать наиболее значимые факторы и прин­ципы правотворчества. Что касается факторов правотворчества, то теоретики государства и права стали их исследовать недавно. С точ­ки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативных правовых актов их выделение и анализ применитель­но к правотворческой практики очень важны.

Понятие «фактор правотворчества» означает социальное влия­ние разной силы и степени на процесс создания нормативных правовых актов, причины, определяющие связь между последними и жизнью (средой). Факторы можно разделить на три группы: 1) оп­ределяющие предмет правового регулирования; 2) выражающие по­зиции участников правотворческой деятельности; 3) собственно субъективного юридического характера, мешающие процессу пра­вотворческой деятельности.

Потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа законов и иных актов, посвященных но­вому режиму собственности, статусу организаций, банков, финан­сово-кредитным и налоговым отношениям. Их спешная подготовка нередко оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия нормативных право­вых актов. Мешали быстрые смены идей реформ и обилие их сфер реализации. Лозунги стихийного правового регулирования рыноч­ных отношений стали дополняться системой государственного регу­лирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в си­стематизации нормативных правовых актов, появились кодексы, множество иных законов.

Классификация факторов по характеру влияния позволяет вы­делить прежде всего те, которые находятся вне нашей правовой системы. Изучение происходящих процессов и их тенденций позво­ляет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие их этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего правового регулирования. Важно правильно оценить объект и умело выбирать предмет, средства и методы правового регулирования, иначе неизбежны ошибки.

По своему воздействию на нормативные акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие действенному и мягкому правотворчеству, «отклоняющиеся», «нор­мативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них свя­зана та или иная степень риска в принятии и реализации норма­тивно-правовых предписаний.

Не менее важно очертить сферу, «круг» действия различных факторов. К сожалению, пока это ни ученым, ни практикам не уда­лось сделать. Нередко выявленные общественные потребности полу­чают неадекватное либо неверное правовое оформление. То слиш­ком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса лишь конкретных субъектов права. Одни временные характеристики фак­торов действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации механизма государства, выбору экономического курса правительства, отношению населения к закону, другие — сущест­вуют недолго.

Помимо объективных факторов, действующих на правовую си­стему России извне, нужно учитывать факторы собственного внут­реннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внут­рисистемные связи и зависимости в праве. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство уязвимым, а то и противоречи­вым и структурно неупорядоченным[101].

В контексте разрабатываемой теории важен грамотный, кон­кретный анализ принципов правотворчества, а здесь, к сожалению, есть проблемы. Так, теоретики государства и права четко не опре­делились, что понимать под принципами, как их увязывать с прак­тикой, а главное — неимоверная путаница в количестве этих прин­ципов. Например, в учебнике «Проблемы общей теории государства и права» (под ред. В.С. Нерсесянца) под принципами правотворчест­ва понимаются «организационные начала, которые определяют су­щество. черты, и направление этой деятельности». При этом выде­ляется 6 принципов правотворчества: демократизм, законность, гу­манизм, научный характер, профессионализм и тщательность[102].

В учебнике Т.Н. Радько «Теория государства и права» почти не обосновывается, что такое принципы правотворчества, и рассмат­риваются следующие принципы этой деятельности: демократизм, законность, гласность, связь с практикой[103]. В.В. Оксамытный под принципами правотворчества понимает «наиболее воспринимаемые начала, заложенные в правотворчестве», и рассматривает 12 прин­ципов правотворческой деятельности. Среди них принципы демо­кратизма, законности, научной обоснованности, системности, кор­поративности, исполнимости, оперативности, связи с практикой, планирования, технического совершенства[104].

Под принципами правотворчества подразумеваются основные направления и аспекты правотворческой деятельности, которая осу­ществляется в демократическом обществе в интересах народа. Причем все правотворчество должно основываться на следующих принципах:

• научности, обосновывающей глубокое и всестороннее позна­ние и знание назревших и назревающих потребностей про­грессивного развития демократического общества и правового государства;

• системности, обеспечивающей единство правового регулирова­ния общественных отношений, иерархию нормативных право­вых актов, высшей юридической силой которой обладает закон;

• демократизма, обеспечивающего единство общей воли народа (а не одной группы людей, класса), сочетание интересов об­щегосударственных и региональных, общесоциальных и на­циональных, большинства и меньшинства населения страны, обыденного, практического и теоретического сознания раз­личных слоев демократического общества;

• справедливости, обеспечивающей потребности, интересы, це­ли и волю людей, удовлетворение их гуманистических идеалов;

• законности, обеспечивающей охрану правовых предписаний, привлечение к ответственности лиц, нарушающих правовые установления, всех требований процедуры и техники приня­тия законов и иных нормативных правовых актов.

Нарушение этих принципов влечет существенные «сбои» в дея­тельности механизма правотворчества — нормативных правовых ак­тов, например, отражение в них в результате лоббирования уста­ревших представлений о важности правового регулирования тех или иных общественных отношений, неправильный выбор предмета и путей правового регулирования тех или иных общественных от­ношений, которые в этом нуждаются, необеспеченность правового регулирования соответствующими денежными, людскими и иными средствами, неправильное или искаженное отражение мнения гра­ждан при правовом регулировании соответствующих общественных отношений.

В целях исключения этих и других недостатков, нормальной ор­ганизации и функционирования механизма правотворчества он дол­жен быть обеспечен материальными, людскими, научными или иными средствами. Так, при создании того или иного закона необ­ходимо предварительно определить объем расходов при его реали­зации, предусмотреть выделение достаточного количества денежных средств. Необходимо обладать объективной, полной и своевремен­ной информацией о фактическом состоянии подлежащих правово­му регулированию общественных отношений, определить возмож­ности включения новых положений в установившиеся системы норм права. Важно также иметь широкие знания о зарубежном опыте правового регулирования аналогичных общественных отно­шений, привлекать специалистов, экспертов, ученых не только для содержательной и технической оценки проекта закона, но и для прогнозирования социальных последствий его реализации. Сущест­венное значение для обеспечения правотворчества имеет знание об общественных настроениях, мнениях, устремлениях и возможно­стей достижения согласия между различными группами людей, си­лами, элитами и т.д.

Важно, наконец, иметь текущий и перспективный планы право­творческой работы, в полной мере использовать в этой работе ком­пьютерную технику. Необходимо наладить тесное сотрудничество правотворческой деятельности с практикой реализации норматив­ных правовых актов. Тем самым устанавливается обратная связь ак­тов с законотворчеством, обеспечивающая соответствие создавае­мых нормативных актов (их уточнения, изменения, дополнения) потребностям постоянно изменяющейся жизни[105].

Однако в последнее время в нашей постсоветской действитель­ности появился еще один принцип (конечно, условный), который, когда его запускают в ход, разрушает все — и принципы научности и демократизма правотворчества, и его законность, и справедливость. Это принцип антилоббизма, т.е. принцип борьбы с лоббизмом в этой сфере. Лоббизм поразил во многом все российское правотворчество: и не важно, откуда он исходит — от самих депутатов, принимающих законы и иные нормативные акты, от заинтересованных мини­стерств, чиновников, богатых предпринимателей или даже из самого Кремля. Лоббизм в правотворчестве стал для некоторых и професси­ей, и средством зарабатывания капиталов, и даже смыслом жизни.

С точки зрения формируемой теории правотворчества и систе­матизации нормативных правовых актов, следует прежде всего чет­ко определиться с видами правотворческой деятельности. Однако и здесь, как показало исследование, нет определенности. Многие ученые выделяют неодинаковое количество видов правотворчества, по-разному характеризуют их содержание и направленность[106].

Можно выделить следующие основные виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное правотворче­ство, договорное и локальное нормотворчество.

Законотворчество является основной, главной разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно сложный про­цесс, сочетающий в себе взаимодействие объективных и субъектив­ных факторов. Значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие («опережающее отражение») потребности современного общества, оно является непосредственным источни­ком закона, порождает «жизнь закона». Результат законотворчества — закон, практически регулирующий соответствующие общественные отношения.

Законотворчество, создающее прежде всего новые нормативные правовые акты, изменяющее, дополняющее или отменяющее дейст­вующие законы, вместе с тем нередко санкционирует, т.е. придает юридическое значение тем правилам или обычаям, которые уже сложились, традиционно действуют, реально регулируют отноше­ния между людьми, между людьми и государством, между государ­ственными органами, между обществом и государством. Законы в России принимаются палатами Федерального Собрания РФ в осо­бом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством кото­рых осуществляется законодательная деятельность парламента.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициати­вы, указан в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рас­смотреть поступивший проект. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Госу­дарственной Думы, Правительству РФ, законодательным (предста­вительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ.

Каждая из стадий законодательного процесса относительно са­мостоятельна и имеет свои особенности, о которых E.H. Трубецкой заметил: через эти три основные стадии должен пройти каждый за­кон во всех государствах. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его обсуждению в законодательном учреждении. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден вер­ховной властью. Наконец, для того чтобы он действовал, необходи­мо обнародовать его, довести до сведения всех граждан[107].

Законодательный процесс регулируется Конституцией РФ, рег­ламентами палат Федерального Собрания РФ, Федеральным зако­ном «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания», а также нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ.

Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом осо­бенностей. Оно согласуется прежде всего с положениями законов. Ему не присуща стадийность, как законотворчеству, которая заме­няется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия нор­мативных правовых актов ввиду своей очевидной динамичности. Каждый орган вправе сам определять порядок подготовки, согласо­вания, рассмотрения проектов нормативных правовых актов и их принятия и подписания.

Для этого в практике установлены порядок подготовки проектов указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Фе­дерации действуют аналогичные процедуры. Для министерств, фе­деральных служб и др. подчас требуются общие правила подготовки и принятия своих актов. Они содержатся либо в положении о по­рядке подготовки актов, либо в положении о каждом министерстве, федеральной службе.

Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия нормативных правовых актов. Речь идет прежде всего о референдуме как о конституционном способе принятия законов и других решений важного общественного и го­сударственного значения. Процедура проведения референдума поми­мо соответствующих положений конституции обычно регулируется в специальных законах. Таковы Федеральный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., законы субъектов Федерации о по­рядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а так­же законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии дейст­вуют, например, законы о народном голосовании.

В настоящее время прямое правотворчество характеризуется следующими признаками. Оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности). В референдуме участвуют избиратели, чья общая (общественная) воля является прямым и единственным правообразующим источником конститу­ции, закона или иного решения. Итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридиче­ской силой. Подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены главной цели — обеспечению полного и свободного на­родного волеизъявления.

В правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это участие двойное: оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду от­даленности местного самоуправления от центров и высших органов государственной власти формируемое «выборное» право состоит из норм двух уровней. Первый — нормы законов и иных нормативных правовых актов, принятых на уровне России и субъектов Федера­ции по вопросам местного самоуправления. Второй уровень — нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы мест­ного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.

В известном смысле можно говорить и о профессиональном, тру­довом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов о выбо­рах, об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производ­ственной кооперации и т.д. Нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена коллектива, сообщества. В государствен­ных организациях создаются по своим правилам локальные акты.

Разновидностью правотворчества является деятельность госу­дарственных органов по заключению публично-правовых договоров. Это конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функ­циональные договоры и соглашения, заключаемые между различны­ми государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершаются заключени­ем соответствующих договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

Теория государства и права не выработала четких концепций, касающихся стадий правотворческого процесса. Сегодня можно говорить о четырех основных стадиях правотворческого процесса, а именно: 1) предварительное формирование государственной воли относительно того закона или акта, который имеется желание при­нять (подготовка проекта); 2) рассмотрение проекта; 3) его утвер­ждение (либо отклонение или доработка); 4) обнародование приня­того закона или иного нормативного акта (введение в действие)[108].

Предварительное формирование государственной воли начина­ется с законодательной инициативы. Как известно, субъектом ини­циативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы госу­дарства объективно по своему положению способны установить не­обходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью.

Основные субъекты законодательной инициативы — правитель­ство и парламент. Этими субъектами на основе потребностей обще­ства принимается решение о необходимости разработки законопро­екта (начало формирования государственной воли), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномо­чиями по принятию законодательных актов. Так, в соответствиис Регламентом Правительства РФ на базе изучения потребностей об­щества Правительство РФ планирует законопроектную деятель­ность, поручает разработку законопроектов исполнителям (федераль­ным государственным органам), проводит рассмотрение подготов­ленных проектов и принимает решение о внесении их в Государст­венную Думу. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о внесении им законопроекта в Государственную Думу принимает­ся исключительно на заседаниях Правительства РФ.

В соответствии с Регламентом Государственная Дума планиру­ет законопроектную деятельность на основе предложений депута­тов и поручает разработку внесенных в план законопроектов ис­полнителям (своим комитетам). Совет Государственной Думы на основе собранных аналитических материалов, представленных со­ответствующим комитетом, принимает решение о внесении подго­товленных законопроектов на свое рассмотрение.

Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты, затем проходит его заслушивание и краткое обсуждение в целом по тексту, которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования проекта. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрощенная процедура рассмотрения проекта.

В парламентской практике большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с регламентом Государ­ственной Думы законопроект должен пройти на ее заседаниях три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о бюд­жете на очередной год.

В результате голосования проекта в первом чтении палата при­нимает решение об отклонении законопроекта либо о принятии его за основу (с доработкой). В последнем случае законотворческий процесс продолжается. Отклонение законопроекта является окон­чанием процедуры законотворчества.

Принятый законодательный акт подлежит обнародованию, т.е. введению в действие. По общему правилу, принятый парламентом законодательный акт получает юридическую силу в результате его подписания главой исполнительной власти в республике (председа­телем правительства, президентом), обнародования (промульгации), истечения определенного срока после обнародования акта. Следо­вательно, юридически законодательный акт становится таковым только после обретения им юридической силы.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные зако­ны принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Таким образом, буквальное толкование положений этой статьи Конституции РФ приводит к выводу о том, что проект становится федеральным законом после его принятия Государст­венной Думой. Это закреплено и в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собра­ния», в ст. 2 которого устанавливается, что датой принятия феде­рального закона считается день его принятия Государственной Ду­мой в окончательной редакции.

Вступление в силу закона связано не с его подписанием соот­ветствующим должностным лицом, а с опубликованием в издании периодической печати. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конститу­ции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи уже следует, что проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия пала­тами Федерального Собрания (иначе можно подумать, что федераль­ный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнаро­дования непосредственно из Государственной Думы). Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде­рального Собрания»). Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламент­ской газете» или в «Собрании законодательства Российской Феде­рации» (ст. 4). Федеральные конституционные законы, федераль­ные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубли­кования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуются стоящие перед законотвор­чеством задачи.

Правотворческая функция современного государства нуждается в совершенствовании. А это, в свою очередь, требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы, да и «правовой материи». Массив имеющегося в государстве норма­тивного материала с каждым годом все возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему.

Этот процесс называется систематизацией законодательства. Он позволяет решить следующие важные задачи: размещение по опре­деленной системе нормативных правовых актов облегчает их учет и поиск; обнаружение пробелов в нормативном материале, уста­ревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влияют на обеспечение законности и правопорядка. Оперативное выявление и устранение недостатков повышают качество законодательства, спо­собствуют его упрощению, ясности, транспарентности (прозрачно­сти), делают понимание законодательства доступным для широких слоев населения и в конечном счете повышают уровень правового сознания граждан.

Систематизация законодательства — это деятельность по упоря­дочению, совершенствованию законодательства, приведению его определенную систему путем составления единых нормативных правовых актов или их сборников.

Традиционно в теории государства и права различают три фор­мы систематизации нормативных правовых актов: 1) инкорпора­цию; 2) консолидацию; 3) кодификацию. Но это не совсем верно. В качестве одной из форм систематизации должен в настоящее время рассматриваться и учет нормативных правовых актов. Без учета в этой области не состоится никакой серьезной систематиза­ции. Более того, в свете формируемой теории правотворчества по­требуется также разработка новой концепции учета нормативных правовых актов, причем не только на основе идей цивилитарного права, но и совокупности средств и методов логики, теории ин­формации, теории вероятностей и математической статистики, ки­бернетики и др.

В России учету обычно подлежат федеральные законы, норма­тивные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Банка России. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информа­ционный массив могут быть включены и иные акты (например, ме­ждународные договоры, законодательство субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения выс­ших судебных органов).

Основные принципы организации учета законодательства:

• полнота информационного массива, обеспечивающая фикса­цию и выдачу всего объема справочной информации, отсут­ствие пробелов и упущений в информационном массиве;

• достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты;

• удобство пользования, необходимое для оперативного и каче­ственного поиска нужных сведений о праве.

Известно, что наиболее простой вид учета законодательства — фиксация реквизитов нормативных правовых актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хроно­логическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам.

Более совершенная форма учета законодательства — картотеч­ный учет. Это создание разного рода картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет в свое время применялся и кое- где применяется в центральных органах законодательной, исполни­тельной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотрас­левым кругом нормативных правовых актов и нуждаются в разно­уровневой и большой по объему правовой информации.

Следующая форма учета законодательства — ведение контроль­ных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тек­сты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, до­полнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех ак­тов, на основании которых производятся отметки.

Почти везде используется компьютерный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание действенных информационно- поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных пре­имуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Во-первых, в компьютерные системы можно заложить практи­чески безграничный объем правовой информации. Это все законо­дательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая нор­мативные акты субъектов Федерации, акты органов местного само­управления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его при­менения можно получить при компьютерном учете по любому ин­тересующему абонента вопросу, в то время как, например, при кар­тотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу ее напечатать и растиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Госу­дарственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правитель­ства РФ, в Минюсте России и в ряде других федеральных органов.

Так, при Минюсте России действует Научный центр правовой ин­формации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая ведомственные, а также актах субъек­тов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поиско­вых систем («Консультант-Плюс», «Кодекс» и др.). Информацион­но-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сот­ни тысяч правовых информационных документов, позволяют осу­ществлять их поиск по различным данным: по виду и заголовку правового акта, его номеру и дате принятия, органу, его принявше­му, источнику и дате официального опубликования, используемым в его тексте ключевым словам и др.

Инкорпорация — такая форма систематизации, когда норма­тивные правовые акты определенного уровня объединяются полно­стью либо частично в издаваемые для широкого пользования сбор­ники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, сис­темно-предметном). Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддержи­вать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широ­кий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нор­мативных актах в их действующей редакции.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изме­нения в содержании помещаемых в сборники актов обычно не вно­сятся и содержание правового регулирования по существу не меня­ется. Именно это свойство инкорпорации (сохранение неизменным содержания нормативного регулирования) отличает ее от кодифи­кации и консолидации.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорацию можно классифицировать на официальную, официозную (полуофи­циозную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по по­ручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный характер, т.е. приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в нем нормативных правовых актов. На его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменитель­ной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, на­правляемых в правоохранительные и иные государственные органы.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотвор­ческого органа (органов) специально уполномоченными на то орга­нами (например, Минюстом России). Причем правотворческий ор­ган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сбор­ник), поэтому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера. Это, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 1960-х гг.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых пра­вотворческим органом полномочий издавать собрание законодатель­ства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законода­тельству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учите­лей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законода­тельства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство издаваемых в нашей стране сборников законодатель­ства — неофициальная инкорпорация.

Инкорпорация законодательства может классифицироваться также в зависимости от объема охватываемого нормативного мате­риала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодатель­ство страны, или все федеральное законодательство, все норматив­ные акты того или иного субъекта Федерации и т.д., и частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных правовых актов по определенным вопросам, сфере государственной деятель­ности, определенной отрасли законодательства или правовому ин­ституту или другим признакам.

По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные по­ложения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с эти­ми действиями из сборников исключаются формально не отменен­ные, но фактически утратившие силу акты.

В современных условиях, когда в России темпы правотворче­ской деятельности на всех уровнях, прежде всего в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела потребность в скорейшей под­готовке и издании нового свода законов. Его издание — необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удоб­ной для пользования правовой системы нашего демократического государства. Как известно, работы по подготовке свода начались давно. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента РФ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». В соответствии с ним свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Рос­сии, поддерживаемым в контрольном состоянии. В свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разуме­ется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.

Представляется необходимым принять закон о подготовке и из­дании свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему свода законов и ряд других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить государственную программу по подготовке и изданию свода, где сформулировать конкретные оперативные поручения отдельным ор­ганам и организациям по его созданию, определить основные эта­пы подготовки его разделов, решить комплекс организационно- технических и материально-финансовых проблем.

С течением времени в демократической правовой системе обра­зуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возника­ет потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных блоков законодательства. Один из путей преодоления множественности — консолидация за­конодательства. Это такая форма систематизации, в процессе кото­рой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт ут­верждается правотворческим органом в качестве нового, самостоя­тельного источника права, а прежние разрозненные акты призна­ются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

В ряде сфер правового регулирования действуют десятки раз­розненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так на­зываемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отдельные их части. Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене уста­ревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь фрагменты, издании укрупненных актов по опреде­ленным вопросам. Задача консолидации действующих актов, ук­рупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, — одно из приоритетных направлений упорядочивания законодательства.

Кодификация законодательства — это форма коренной перера­ботки действующих нормативных актов в определенной сфере отно­шений, способ качественного упорядочения законодательства, обес­печения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдав­ших себя норм.

Обычно в юридической литературе и практике различают не­сколько видов кодификации. Первый — всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и как следую­щий этап создание объединенной, внутренне согласованной систе­мы таких актов типа «кодекса кодексов». Второй вид — отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрас­ли (ГК РФ, ТК РФ, УК РФ и т.д.). Наконец, специальная (ком­плексная) кодификация — это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (НК РФ, ЛК РФ, ТамК РФ и т.д.).

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных от­ношений они могут быть отраслевыми либо комплексными (межот­раслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ТК РФ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельно­сти, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства), и объединены концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (ВК РФ, ТамК РФ, КТМ и др.).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось прежде всего отраслевым кодексам как ак­там, непосредственно отражающим и цементирующим научно обос­нованное распределение нормативного материала по предмету и ме­тоду правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением ко­дификационных работ.

<< | >>
Источник: М.М. Рассолов, В.П. Малахов, А.А. Иванов. Актуальные проблемы теории государства и права: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специально­сти «Юриспруденция» — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, — 447 с.. 2011

Еще по теме Глава 12. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов:

  1. 10.6. Система права и система законодательства.
  2. Глава первая. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА КАК ОБЩЕСТВЕННАЯ НАУКА
  3. Глава шестнадцатая. ПРАВОТВОРЧЕСТВО
  4. §5. Кодификация. Виды кодификационных актов
  5. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект
  6. 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ЛЬГОТ
  7. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  8. § 4. Муниципальное правотворчество
  9. § 2. Нормативно-правовая основа предпринимательства. Понятие предпринимательского права
  10. 11.2. Виды источников права
  11. Глава 1. Проблемы предмета и методологии государства и права
  12. Глава 12. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -