<<
>>

Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития

В.Б. ИСАКОВ

"ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ"

(В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 3, 2000)

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.

Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы, опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы .

--------------------------------

См., в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. N 9. С. 91 - 97.

Правовая активность Государственной Думы

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом. Однако, кроме них, Государственная Дума и Совет Федерации принимают большое количество постановлений, заявлений, обращений, ходатайств в Конституционный Суд и т.д. Какова структура правовой активности Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Как видно из табл. 1 и рис. 1 , удельный вес различных актов - документов в структуре правовой активности Государственной Думы выглядят следующим образом:

--------------------------------

Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 1

СТРУКТУРА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

В 1994 - 1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В ПРОЦЕНТАХ)

Кате- гория 1994 г.
1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. Всего
Законы 80 7,5 230 18,1 164 14,1 162 13,2 193 12,2 829 14,3
Поста- новле- ния по вопро- сам законо- твор- чества 824 76,6 807 63,5 703 60,3 750 61 805 50,8 3348 57,9
Поста- новле- ния по орг- вопро- сам 61 5,7 38 3 86 7,4 64 5,2 85 5,4 334 5,8
Обраще- ния и заявле- ния 24 2,2 48 3,8 80 6,9 89 7,2 98 6,2 339 5,9
Запросы в КС 0 0 22 1,7 6 0,5 9 0,7 12 0,8 49 0,9
Прочие 83 7,7 126 9,9 126 10,8 156 12,7 391 24,6 882 15,2
Итого 1072 99,7 1271 100 1165 100 1230 100 1584 100 5781 100

Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности Государственной Думы пришелся на 1995 год. Это неудивительно, поскольку именно в этот год Государственная Дума первого созыва подводила итоги двухлетнего периода своей работы. Труднее объяснить то обстоятельство, что на протяжении последующих трех лет законотворческая активность Государственной Думы постоянно снижалась.

О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года работы (см.

табл. 2 и рис. 2). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и обращения.

Таблица 2

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО И ВТОРОГО СОЗЫВОВ, %

Категория 1-й созыв (1994 - 1995 гг.) 2-й созыв (1996 - 1998 гг.)
Законы 17,2 13
Постановления по вопросам законотворчества 60,49 56,75
Постановления по орг. вопросам 5,49 5,9
Обращения и заявления 4 6,71
Запросы в КС 1,22 0,68
Прочие 11,6 16,9
Итого 100 99,94

Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные основания. Впрочем, исследование проводилось, когда до конца полномочий депутатов Государственной Думы второго созыва оставался еще целый год работы, в течение которого она заметно изменила итоговые результаты своей работы.

Приоритеты законотворчества

Статистическое исследование с использованием правовых баз данных позволяет рельефно показать приоритеты в законодательной деятельности Государственной Думы. Какие вопросы находились в центре внимания депутатов? К каким проблемам Государственная Дума обращалась наиболее часто? Рассмотрим массив законов, принятых Государственной Думой в 1994 - 1998 гг., в разрезе десяти тематических групп (см. табл. 3 и рис. 3).

Таблица 3

ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства Принято законов (включая законы об изменениях и дополне- ниях) Процент
1.
Основы конституционного строя
72 23
2. Гражданское законодательство 3 11
3. Законодательство о труде 39 12
4. Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности 23 8
5. Законодательство о культуре 11 4
6. Законодательство об охране здоровья 26 9
7. Законодательство о земле 12 4
8. Законодательство об обороне 18 6
9. Уголовное законодательство 32 11
10. Законодательство об административных правонарушениях 37 12
Итого 303 100

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности в 1992 - 1998 гг. было конституционное законодательство (1), что вполне объяснимо вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации, условиями перехода от одной общественно - политической системы к другой. Существенное внимание уделялось также гражданскому (2), уголовному (9) и трудовому законодательству (3). Аутсайдерами с точки зрения количества законодательных инициатив выглядят законодательство о культуре (5) и земельное законодательство (7).

Другой не менее важный вопрос: насколько полно выдерживались приоритеты законодательной деятельности на протяжении всего исследуемого периода (1992 - 1998 гг.)? Электронные правовые базы данных предоставляют возможность на него ответить (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

ДИНАМИКА ПРИОРИТЕТОВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1.
Основы конституционного строя
18 15 3 14 10 5 7
2. Гражданское законодатель- ство 10 1 3 4 7 4 4
3. Законодательство о труде 6 4 1 11 5 5 7
4. Законодательство о пред- приятиях и предпринима- тельской деятельности 4 3 0 5 2 3 6
5. Законодательство о куль- туре 1 1 1 4 2 0 2
6. Законодательство об охра- не здоровья 2 4 1 5 4 4 6
7. Законодательство о земле 2 1 1 0 1 3 4
8. Законодательство об обо- роне 2 2 0 5 2 2 5
9. Уголовное законодатель- ство 7 9 2 5 5 1 3
10. Законодательство об адми- нистративных правонаруше- ниях 6 4 0 10 6 9 2

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться на первый взгляд. Прежде всего выявилась тенденция постепенного снижения объема конституционного законотворчества (1), что объясняется, по-видимому, постепенной стабилизацией государственно - правовой системы, складывающейся на основе действующей Конституции Российской Федерации. Обращает на себя внимание устойчивость темпов развития трудового законодательства (3) и законодательства об охране здоровья (6).

Вместе с тем ломаные зигзагообразные линии графика свидетельствуют о том, что, за исключением конституционного законодательства, в развитии российского законодательства в 1992 - 1998 гг. не было устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году такие приоритеты складывались стихийно. Отчасти это объясняется тем, что "единица законотворчества" - законопроект - подчас не укладывается в отдельно взятый календарный год. Для завершения всего цикла работ по крупному законопроекту требуется подчас два, три года. Таким образом, приоритеты законопроектной работы реально проявляют себя на более продолжительных промежутках времени. Несомненно, однако, что на итоговый результат повлиял "фактор стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности.

Активность субъектов законодательной инициативы

Состав участников законотворческой деятельности представляет немалый научный и практический интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности обнаруживает ряд любопытных фактов (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

АКТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

В 1994 - 1998 ГГ., %

Субъекты 1994 - 1995 1996 1997 1998
Президент 10 7 9 4
Правительство 20 23 23 18
Депутаты ГД 55 53 52 47
СФ, члены СФ, субъекты РФ 15 17 16 31
Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд менее 1 менее 1 менее 1 менее 1
Всего 100 100 100 100

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области законотворчества в этот период являлись депутаты Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 г.) - Правительство Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по содержанию инициатив их можно объединить в одну группу), на четвертом - Президент Российской Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности, особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Здесь нашла свое проявление возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной жизни, в том числе в федеральном законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в федеральном законотворчестве - на его долю приходилось в среднем около 20 процентов законодательных инициатив. Для сравнения: в германском бундестаге правительство - ведущий субъект законотворчества. В среднем германский бундестаг рассматривает около 160 законов в год, из них 60 процентов вносятся правительством.

Однако ситуация не так однозначна, как может показаться на первый взгляд. В практике российского федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов - так легче лоббировать ведомственные интересы. Разумеется, подобную практику нельзя признать оправданной. Правительству Российской Федерации следует основательно поработать над тем, чтобы стать действительным лидером правовой политики.

Результативность законодательного процесса

Еще один момент, который представляет безусловный интерес и является предметом острых дискуссий, - результативность законодательного процесса в Государственной Думе. Естественно, результативность законотворчества, как и всякого сложного социального процесса, оценить не просто. У каждого исследователя могут быть свои критерии и оценки. Но существуют общие количественные показатели, которые могут дать полезный материал для дискуссии.

Таблица 6

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ В 1994 - 1998 ГГ.

1994 - 1995 1996 1997 1998
Внесено инициатив 1045 1079 1456 1600
Включено в план 961 808 705 586
Рассмотрено ГД 545 586 417 443
Принято ГД 461 249 213 287
Стало законами 282 150 154 172

Полученный график избыточно информативен, поэтому имеет смысл вычленить из него отдельные аспекты и рассмотреть их по отдельности.

Первый аспект: динамика количества рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив. Общее количество законодательных инициатив растет из года в год, и теоретически каждая законодательная инициатива должна быть рассмотрена Государственной Думой. На практике, однако, этого не получается: Государственная Дума успевает рассмотреть от половины до трети от общего числа внесенных законопроектов и тем самым, несомненно, нарушает конституционное право субъектов законодательной инициативы (см. табл. 7 и рис. 7).

Таблица 7

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, РАССМОТРЕННЫХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998
Рассмотрено внесенных законодательных инициатив 52,1 54,3 28,6 27,7

Постоянное снижение процента рассмотренных законодательных инициатив объясняется, видимо, тем, что в парламентском законодательном портфеле накапливается нерассмотренный "переходящий остаток", который все время увеличивается и "давит" на статистику, снижая показатели эффективности законодательной деятельности. Однако при любых условиях столь низкий уровень рассмотрения внесенных законодательных инициатив никак не может быть признан нормальной законодательной практикой. Государственная Дума должна принять меры, чтобы переломить сложившуюся неблагоприятную тенденцию.

Второй аспект, заслуживающий внимания, - отношение принятых законов к числу законодательных инициатив, другими словами, "затратность" законодательного процесса. Полученная картина выглядит следующим образом (см. табл. 8 и рис. 8):

Таблица 8

ДОЛЯ ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОВ К ЧИСЛУ ВНЕСЕННЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998
Стали законами 27,0 19,3 10,6 10,8

Анализируя представленный график, можно сказать, что каждый закон "выплавляется из тонны словесной руды". В среднем законами становились лишь около 14,4 процента внесенных законодательных инициатив. Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. С одной стороны, очевидна высокая "затратность" законодательного процесса, значительный объем работы "вхолостую". Но, с другой стороны, вытекает ли отсюда, что всякий законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен быть обязательно принят? Законопроекты слабые, плохо проработанные, лоббистские, не отвечающие государственным интересам должны, безусловно, отклоняться. Статистическое исследование однозначно зафиксировало тенденцию к нарастанию "затратности" законодательного процесса, но причины этого явления подлежат дополнительному изучению.

Третий аспект, привлекающий внимание, - устойчивое снижение доли законодательных инициатив, включаемых Государственной Думой в план законопроектных работ (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, ВКЛЮЧЕННЫХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998
Включено в план 91,7 74,9 48,4 36,6

Отмеченная тенденция дает основания предположить, что Государственная Дума, накапливая законотворческий опыт, стремится освобождаться от "бесперспективных" законодательных инициатив на возможно более ранних стадиях законодательного процесса. На наш взгляд, такой подход заслуживает одобрения и поддержки, поскольку он, освобождая депутатов и работников аппарата от "перелопачивания" явно скороспелых законодательных инициатив, позволяет сосредоточить внимание на действительно значимых законопроектах.

Однако мало наметить план, надо его выполнить. Насколько полно Государственная Дума второго созыва выполняла план законопроектных работ? Оказывается, что в выполнении намеченного у нее возникали серьезные проблемы (табл. 10 и рис. 10).

Таблица 10

ДОЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ДУМОЙ, ПО ОТНОШЕНИЮ К ВКЛЮЧЕННЫМ В ПЛАН

ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998
Рассмотрено ГД 56,7 72,5 59,1 75,6

При некотором улучшении показателей выполнения плана законопроектных работ к 1998 г., нельзя не заметить, что выполнялся он далеко не в полном объеме. Невыполнение плана законопроектных работ можно объяснить как изначальными недостатками планирования, так и включением в план, по ходу работы, значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе.

Сопоставляя итоговые показатели работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы) и Государственной Думы второго созыва (за три года работы) необходимо отметить снижение показателей результативности работы - процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых законопроектов и процента законопроектов, ставших законами (см. табл. 11 и рис. 11).

Таблица 11

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДВУХ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ, % ОТ ЧИСЛА ВНЕСЕННЫХ ИНИЦИАТИВ

Категория 1994 - 1995 1996 - 1998
Внесено инициатив 100 100
Рассмотрено 52,1 35,0
Принято 44,1 18,1
Стали законами 27,0 11,5

Данное обстоятельство объясняется, по-видимому, многими причинами. Неустойчивость показателей функционирования свидетельствует о том, что российский парламентаризм, как и вся система власти, созданная на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., переживает одну из ранних стадий своего развития.

Любопытно отметить, что показатели результативности зарубежных парламентов также далеко не одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между властями, от законодательных традиций, стиля работы, на который настроена "законодательная машина". В приведенных ниже табл. 12 и рис. 12 можно увидеть сравнительные характеристики эффективности трех "законодательных машин" - германской, российской и американской .

--------------------------------

См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Указ. соч. С. 92 - 94.

Таблица 12

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГЕРМАНИИ, РОССИИ И США, %

Государство Внесено Рассмотрено Принято Стало законами
Германия 100 100 66,0 65,0
Россия 100 49,4 25,1 14,4
США 100 11,7 11,6 5,8

Для германской "законодательной машины" характерно скрупулезное рассмотрение всех внесенных законодательных инициатив, при этом 66 процентов из них получают поддержку депутатов (это практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством) и чуть меньшее количество законопроектов (65 процентов) доходит до финиша, становится законами.

Американская "законодательная машина", напротив, предельно "затратна". В течение легислатуры (которая составляет в Палате представителей два года) депутатами вносится порядка 10 тысяч законопроектов, из которых лишь 11,7 процента удостаиваются внимания Палаты и, как правило, поддерживаются. Однако до "финиша" доходит значительно меньше - лишь 5,8 проц. от числа внесенных законопроектов становятся законами.

С этой точки зрения очевидно, что российская "законодательная машина" не является ни худшей, ни лучшей. Она несет не себе явный отпечаток национальных особенностей России, исторических условий, в которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.

Результативность субъектов законодательной инициативы

Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной инициативы? Статистика свидетельствует, что она далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (табл. 13 и рис. 13) .

--------------------------------

См.: Аналитический вестник. Вып. 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете статистических данных (по итогам 1996 г. - I квартала 1997 г.). М.: Государственная Дума, 1997. С. 14 - 15.

Таблица 13

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА ПЕРИОД 1996 - 1997 ГГ., %

Субъекты Внесено Рассмотрено Принято Стало законами
Президент РФ 100 54,2 47,2 34,7
Правительство РФ 100 67,3 39,4 27,9
Депутаты ГД 100 44,1 21,1 9,9
Субъекты РФ 100 47,3 5,4 1,6
СФ, члены СФ 100 25,0 11,8 0

Приведенные данные отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по отдельности.

Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы субъектов Российской Федерации (47,3 процента). Последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25 процентов внесенных ими законодательных инициатив.

Таблица 14

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И НЕРАССМОТРЕННЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Не рассмотрено
Президент РФ 54,2 45,8
Правительство РФ 67,3 32,7
Депутаты ГД 44,1 55,9
Субъекты РФ 47,3 52,7
СФ, члены СФ 25,0 75,0

Разумеется, не все рассмотренные инициативы получили поддержку Государственной Думы. Какова результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат табл. 15 и рис. 15. Как можно убедиться, наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской Федерации.

Таблица 15

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И ПРИНЯТЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Принято
Президент РФ 54,2 47,2
Правительство РФ 67,6 39,4
Депутаты ГД 44,1 21,1
Субъекты РФ 47,3 5,4
СФ, члены СФ 25,0 11,8

Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройдя все этапы законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают табл. 16 и рис. 16.

Таблица 16

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

(ПРОЦЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, СТАВШИХ ЗАКОНАМИ)

Субъекты Стали законами Не стали законами
Президент РФ 34,7 65,3
Правительство РФ 27,9 72,1
Депутаты ГД 9,9 80,1
Субъекты РФ 1,6 98,4
СФ, члены СФ 0 100

Наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 проц. законодательных инициатив). На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 проц.). "Проходимость" законодательных инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно ниже.

Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два обстоятельства.

Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето" (законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадали под президентское "вето", хотя это случалось).

Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив. Данное обстоятельство давало повод говорить о "напряженных отношениях" между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, "ревности к власти", "пренебрежении депутатов к законодательным инициативам с мест" и т.д.

Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счетов (обстановка заседаний в Совете Федерации, где могли не дать слова приглашенному депутату Государственной Думы, - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим. Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству. Уровень научной и технико - юридической проработки этих инициатив, как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного портфеля, и очередь до них часто просто не доходит.

Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их юридического качества. Значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику? Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в законодательном процессе .

--------------------------------

См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. М.: Государственная Дума, 1999.

Причины отклонения принятых законов

Вопрос, который нельзя обойти вниманием: по каким причинам Президент Российской Федерации отклонял законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации?

Статистические данные свидетельствуют, что взаимоотношения палат Федерального Собрания носили достаточно устойчивый характер: Совет Федерации отклонял в среднем 19 - 20 процентов принимаемых Государственной Думой законов. Взаимоотношения Государственной Думы с Президентом Российской Федерации складывались менее устойчиво: если в начале рассматриваемого периода Президент Российской Федерации отклонял 17,8 проц. принятых Государственной Думой законов, то в дальнейшем количество отклоненных законов возросло до 28,5 проц., что отражало достаточно напряженный характер отношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

По каким основаниям отклонялись законы? "Веер" мотивов в 1996 - 1997 гг. представлен в табл. 17.

--------------------------------

К мотивировкам следует относиться с некоторой осторожностью, так как указанный в письме Президента мотив не всегда отражал действительную причину отклонения.

Таблица 17

ОСНОВАНИЯ ОТКЛОНЕНИЯ ЗАКОНОВ ПРЕЗИДЕНТОМ РФ

В 1996 - 1997 ГГ.

Основания Абс. число
Несогласие с принятым законом или одним из его положений 209
Несоответствие закона Конституции РФ 98
Нарушение правил юридической техники 115
Несоответствие закона ГК РФ 26
Противоречие закона ФЗ "О федеральном бюджете" 12
Отсутствие заключения Правительства 11
Несоответствие нормам международного права или международным обязательствам РФ 7
Иные замечания правового характера 103
Всего 581

Тем не менее изучение мотивов отклонения законов Президентом Российской Федерации в динамике (за 1996 - 1999 гг.) дает серьезную пищу для размышлений (см. табл. 18).

Таблица 18

ДИНАМИКА ПРИЧИН ОТКЛОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПЕРИОД

1996 - ПЕРВОЕ ПОЛУГОДИЕ 1999 Г., %

Основания 1996 1997 1998 1999 (I-е по- лугодие)
Несогласие с принятым законом 44,0 32,5 32,5 18,0
Противоречие Конституции РФ 15,5 15,0 6,0 24,5
Нарушение правил юридической техники 18,0 28,5 35,0 34,0
Противоречие закону о госбюджете 2,8 1,5 1,0 1,0
Противоречие ГК РФ 3,5 8,0 5,0 6,0
Противоречие нормам международного права 3,0 1,0
Иные замечания правового характера 21,0 21,2 18,0 13,5
Всего 100 100 100 100

В представленных материалах обращает на себя внимание заметное сокращение количества отклонений, мотивированных общим несогласием с принятым законом (строка "Несогласие с принятым законом"). Напротив, в течение всего периода росло количество отклонений, мотивированных противоречием принятого закона Конституции Российской Федерации и правилам юридической техники.

Можно предположить, что данная тенденция отражала не только особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с составом Государственной Думы второго созыва, но и в какой-то мере качество самого законодательного материала, принимаемого Государственной Думой. Удельный вес отклонений по мотивам противоречия Федеральному закону о государственном бюджете, Гражданскому кодексу и несоответствия международным обязательствам Российской Федерации оставался в течение всего периода относительно стабильным, что свидетельствует о том, что данные аргументы не разыгрывались во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с Государственной Думой в качестве "политической карты".

Анализ писем Президента Российской Федерации и постановлений Совета Федерации об отклонении принятых законов свидетельствует о том, что во многих случаях высказывавшиеся в них претензии к принятым Государственной Думой законам носят обоснованный характер и ориентируют на повышение качества законотворческой деятельности.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ: ОБЪЕМ, СТРУКТУРА,

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

В.Б. ИСАКОВ

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом электронной юриметрии . Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в субъектах Российской Федерации .

--------------------------------

См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.

Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства,

законодательства субъектов Российской Федерации

и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным законодательством"), а также их прогнозируемые объемы .

--------------------------------

См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10 процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г.

И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

Категория Число действующих нормативных актов
на 1 марта 1997 г. прогноз на 1 января 2000 г.
Международные акты 50000 60000
Федеральное законодательство 52000 110000
Законодательство субъектов Российской Федерации 290000 580000
Муниципальное законодательство 400000 800000
Всего 792000 1550000

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное законодательство 2527 8100 9279 9355 10825 14840 14981 15285
Законодательство субъектов РФ 2079 5405 9057 20695 30291 40682 46051 52721
Муниципальное законодательство 143 823 2194 7360 10258 13271 17002 19173

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.

Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем - федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) .

--------------------------------

Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ

ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Сред- него- довой
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное законодательство 221,0 14,8 1,0 15,8 37,1 1,0 2,0 41,8
Законодательство субъектов РФ 159,0 67,0 128,0 46,0 34,0 13,2 14,5 66,0
Муниципальное законодательство 167,0 167,0 235,0 39,4 29,3 28,1 12,7 96,9

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял "технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ

ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Годы Акты федерального законодательства Акты субъектов РФ Акты муниципального законодательства
1991 53 44 3
1998 18 60 22

Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., %

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное законодательство 53,2 56,5 45,2 25,0 21,0 21,6 19,2 17,5
Законодательство субъектов РФ 43,8 37,7 44,1 55,3 59,0 59,1 59,0 60,5
Муниципальное законодательство 3,0 5,8 10,7 19,7 20,0 19,3 21,8 22,0
Всего 100 100 100 100 100 100 100 100

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально - политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

Акты Федеральное законодательство Законодательство субъектов Федерации
зарегистриро- вано актов - документов удельный вес, % зарегистрирова- но актов - до- кументов удельный вес, %
Конституции, уставы и законы 1504 1,7 10286 3,7
Акты прези- дентов и глав админи- страции 12473 14,4 37154 14,4
Акты правительства 21248 24,6 35126 12,7
Прочие 51259 59,3 194639 70,2
Всего 86448 100 277205 100

Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной компетенции.

Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными? Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?

Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред- нем по базе
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное законодательство 9,0 1,8 1,4 1,1 2,7 1,4 1,3 1,5 1,7
Законодательство субъектов РФ 8,4 3,6 2,7 3,4 4,4 5,4 5,7 5,3 3,7

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы В сред- нем по базе
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Акты Президента Российской Феде- рации 28,4 26,0 23,8 21,6 10,2 11,4 8,5 8,5 14,4
Акты президентов (губернаторов, глав администра- ций) субъектов Российской Феде- рации 5,1 11,5 17,8 26,5 18,6 15,3 16,4 18,8 13,4

Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.

Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред- нем по базе
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Акты Правитель- ства Российской Федерации 13,7 37,2 34,2 30,6 23,4 20,0 19,9 19,9 24,6
Акты правитель- ств субъектов Российской Феде- рации 5,7 10,6 12,1 13,6 19,0 20,3 17,5 16,3 12,7

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.

Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.

Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное законодательство 51,2 65,0 59,4 53,4 36,3 32,8 29,6 29,9
Законодательство субъектов РФ 19,2 25,7 32,7 43,5 42,1 40,8 39,6 40,4

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.

Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,

ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ

ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Законы 175 193 248 704 1362 2185 2627 2792
Акты президентов, губернаторов, глав администраций 106 621 1615 5488 5640 6238 7530 9918
Акты правительства 119 575 1099 2806 5745 8243 8078 8570

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 - 1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально - экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ

ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Новые законы 138 106 156 511 874 1288 1486 1435
Законы об изменениях и дополнениях 9 64 55 92 262 593 837 1095

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются небезынтересные частные тенденции.

В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Конституции субъектов РФ 0 2 5 10 14 14 16 16
Изменения и дополнения к конституциям 6 9 13 20 30 35 43 49
Уставы субъектов РФ 0 0 1 10 31 45 49 51
Изменения и дополнения к уставам 0 0 0 2 16 63 115 164

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе - конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей). Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства

по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:

Группа 1. Основы конституционного строя.

Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").

Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.

Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").

Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.

Группа 6. Жилищное законодательство.

Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).

Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).

Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.

Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности.

Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

Группа Учетных единиц Процент Группа Учетных единиц Процент
1 43613 15,7 6 19513 7,0
2 82993 29,9 7 13823 5,0
3 58047 20,9 8 18676 6,7
4 23883 8,6 9 1803 0,6
5 12264 4,4 10 3248 1,2
Всего 277863 100

Таким образом, первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово - кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.

Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов РФ на протяжении исследуемого периода? В табл. 15 и на рис. 15 приведены сведения о динамике законодательства субъектов Федерации за восемь лет, прослеженной в разрезе указанных десяти тематических групп.

Таблица 15

ДИНАМИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА 1991 - 1998 ГГ. ПО ГРУППАМ

Группы 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1 123 255 351 873 1263 1840 2188 2588
2 174 524 912 2004 2681 3410 3845 4492
3 50 218 464 1251 2168 2738 2732 2998
4 96 200 304 585 896 994 977 1140
5 23 90 139 368 417 449 589 591
6 15 67 170 472 653 862 912 1091
7 41 100 122 289 465 569 655 764
8 47 126 229 455 638 749 868 948
9 8 20 36 41 48 67 91 81
10 8 32 44 65 95 141 150 171
Всего 585 1632 2771 6403 9324 11819 1307 14864

Приведенные данные позволяют сделать вывод об устойчивости приоритетов в развитии регионального законодательства. Начиная с 1994 г., стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо показано в табл. 15.

* * *

В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Измерение законодательства через призму "пользовательских" правовых баз данных несет отпечаток неизбежных погрешностей и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.

Вместе с тем попытка статистического "обсчета" законодательства выявила обстоятельство, которое, на наш взгляд, имеет актуальный характер. Россия до сих пор не имеет достаточно полного и надежного национального архива законодательства (не только в электронном виде, но и на бумаге), который позволял бы применять современные методы исследования. Создание национального архива законодательства России позволит оценить своеобразие правового развития страны и поставит на подлинно научную основу выработку стратегии правовой реформы.

Методологические вопросы создания такого архива обсуждаются в научной среде. Дело - за практическими шагами.

<< | >>
Источник: Автор. Хрестоматия по Теории Государства и Права. ТОМ I. 2006

Еще по теме Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития:

  1. 14 .Литература, рекомендуемая для изучения дисциплины "Земельное право"
  2. § 2. Принципы финансового права
  3. ЛИТЕРАТУРА
  4. ЛИТЕРАТУРА
  5. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика
  6. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты
  7. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития
  8. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития
  9. О допустимости судебного правотворчества
  10. § 77. Развитие государственно-политической системы США
  11. 15.3. Компетенция палат Федерального Собрания. Законодательный процесс
  12. § 4. Международное право в национальных судах
  13. § 1. Понятие арбитража. Основные теории правовой природы арбитража
  14. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
  15. Рекомендуемая литература
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -