§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля. Органы, осуществляющие финансовый контроль

В финансово-правовой теории и практике осуществления фи­нансового контроля традиционно выделяются следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Однако не- . которые ученые не выделяют текущий финансовый контроль в качестве самостоятельной формы, аргументируя свою позицию тем, что такие формы финансового контроля, как предваритель­ный и последующий, осуществляются в ходе текущей деятельно­сти контролируемых объектов и выражают содержание текущей оперативной работы соответствующих органов; текущий кон­троль — это повседневно проводимый предварительный или по­следующий финансовый контроль^[24].

Данный подход не вполне отражает многообразие форм фи­нансового контроля и не соответствует действующему законода­тельству. Суть вопроса об обособлении текущего финансового контроля заключается в степени обобщения, в том числе по объ­екту контроля. Например, в деятельности Счетной палаты РФ методы последующего контроля (проверки, ревизии) могут ис­пользоваться в рамках текущего финансового контроля, если } объектом контроля являются не какие-либо отдельные финансо- 1 вые операции, а исполнение федерального бюджета в целом. Сле­дует учитывать, что и ст. 265 БК РФ называет текущий финансо­вый контроль в качестве самостоятельной формы финансового

контроля, осуществляемого законодательными (представитель­ными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.

Финансовый контроль, осуществляемый государством или муниципальными образованиями, классифицируется по различ­ным основаниям на несколько групп.

По времени проведения государственный и муниципальный фи­нансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения финансовых операций — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) по финансовым вопросам; оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий; про­гнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т. д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансо­вых законопроектов; при введении в действие новых финансово- правовых норм, регулирующих финансовую деятельность хозяй­ствующих субъектов. Предварительная реализация государством или муниципальным образованием своих контрольных функций имеет большое значение для предупреждения правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.

Результаты предварительного финансового контроля внешне могут быть оформлены в виде экспертных заключений по проек­там соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, смет государственных и муниципальных предприятий, по проектам нормативных правовых актов всех уровней, затрагивающих бюд­жетные расходы или иные вопросы публичной финансовой дея­тельности. Так, ст. 195 БК РФ устанавливает предварительный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ от­носительно бюджетных документов: проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год направля­ется на заключение в Счетную палату РФ.

Текущий финансовый контроль проводится во время осущест­вления каких-либо финансовых операций — уплаты налогов, фи­нансирования государственных расходов, межбюджетного креди­тования, исполнения бюджетов и т. д. Текущий финансовый кон­троль реализуется как в деятельности контролирующих органов специальной компетенции, так и в ходе рассмотрения отдельных вопросов финансовой деятельности на заседаниях комитетов, ко­миссий, рабочих групп, законодательных (представительных) ор­ганов государственной власти и представительных органов мест­ного самоуправления, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Особенностью текущего финансового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы финансовых орга­нов. Поэтому иначе его называют оперативным финансовым кон­тролем. Он основывается на бухгалтерском и налоговом учетах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кас­совых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения законода­тельства и предотвращать потери и убытки.

Последующий финансовый контроль проводится после завер­шения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтер­ской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, государственных внебюджет­ных фондов, отраслевых программ или смет государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главной целью последующего финансового контроля являет­ся оценка результатов финансовой деятельности и эффективно­сти проводимых операций. Основным критерием последующего финансового контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всей финан­совой деятельности контролируемого субъекта.

В ходе осуществления финансового контроля по окончании отчетного периода определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются правонарушения и закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муници­пальной финансовой деятельности. Последующий контроль от­личается углубленным анализом финансовой деятельности какого- либо субъекта за определенный период и позволяет определить | степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего финансового контроля.

Финансовый контроль выступает разновидностью финансо­вой деятельности и одновременно разновидностью управленче­ской деятельности государства в финансовой сфере, поэтому в за­висимости от субъектов, осуществляющих государственный и му- ; ниципальный финансовый контроль, выделяют:

контроль законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и представительных органов местного само- | управления; {

контроль Президента РФ;

контроль органов исполнительной власти общей компетен­ции;

контроль со стороны специально образованных органов ис­полнительной власти и органов местного самоуправления;

внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный) контроль;

аудиторский контроль; общественный контроль.

Согласно ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправле­ния реализуют контрольные полномочия в следующих формах:

предварительный контроль — в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов за­конов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабо­чих групп законодательных (представительных) органов, пред­ставительных органов местного самоуправления, в ходе парла­ментских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Для реализации контрольных полномочий в финансовой сфере законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления наделены законодательством соответствующими правами, важнейшими из которых являются: получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления сопроводительные материа­лы, необходимые для утверждения бюджетов; получать от соот­ветствующих органов оперативную информацию об их исполне­нии и давать оценку деятельности этих органов; утверждать или отклонять отчет об исполнении бюджета; образовывать собст­венные контрольные органы для проведения внешнего аудита бюджета.

Важным инструментом контроля законодательных (предста­вительных) органов за деятельностью исполнительной власти в бюджетной сфере являются специально образуемые органы пар­ламентского контроля (аудита): Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные структуры законодательных (представительных) органов. Законодательные (представительные) органы формиру­ют данные структуры и выступают их непосредственными заказ­чиками для проверки и оценки деятельности участников бюджет­ного процесса по законности и эффективности распоряжения бюджетными средствами, а также достоверности представляемых бюджетных отчетов.

Часть 5 ст.

В соответствии с Законом о Счетной палате Счетная пала­та РФ является постоянно действующим органом государствен­ного финансового контроля, подотчетным Федеральному Собра­нию РФ. Счетная палата РФ решает следующие задачи:

организует и осуществляет контроль за своевременным испол­нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определяет эффективность и целесообразность расходов госу­дарственных средств и использования федеральной собственно­сти;

оценивает обоснованность доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов;

проводит финансовую экспертизу проектов федеральных за­конов, а также нормативных правовых актов федеральных орга­нов государственной власти, предусматривающих расходы, по­крываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих ' на формирование и исполнение федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов;

анализирует выявленные отклонения от установленных пока- г! зателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд- й жетных фондов и подготавливает предложения, направленные на ? их устранение, а также на совершенствование бюджетного про- й цесса в целом. 3

В процессе реализации поставленных задач Счетная пала- Ж та РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-анали- У тическую, информационную и иную деятельность. ДО

Счетная палата РФ ежегодно представляет в Государственную Думу заключение на проект федерального бюджета, а также вно­сит предложения по корректировке тех или иных бюджетных по­казателей при его обсуждении в Государственной Думе.

Счетная палата РФ готовит заключение на проект представ­ляемого Правительством РФ в Государственную Думу федераль­ного закона об исполнении федерального бюджета за прошедший год, а также может вносить предложения о повышении эффек­тивности расходов государственных средств, использования фе­деральной собственности, совершенствования бюджетного про­цесса в целом.

При реализации контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ в соответствии со ст. 15 Закона о Счетной па­лате проводит комплексные ревизии и тематические проверки, которые осуществляются по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавлива­ются самой Счетной палатой РФ. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной вла­сти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению вы­явленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, ви­новных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяй­ственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, на­

носящих государству прямой непосредственный ущерб и требую- ; щих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в слу- I чаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, соз­дания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол­нении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной пала­ты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять щ решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, уч­реждений и организаций.

Именно проверки, объединенные в единый комплекс на ос­нове общей тематики, позволяют всесторонне изучить различ­ные вопросы и проблемы формирования и исполнения феде­рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ рас­пространяются на все органы государственной власти в Россий- ' ской Федерации, органы местного самоуправления, а также ( юридические лица вне зависимости от видов и форм собствен­ности, если они получают, перечисляют, используют средства из < федерального бюджета или используют федеральную собствен­ность либо управляют ею, а также имеют предоставленные феде- { ральным законодательством или федеральными органами госу- { дарственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. ^

Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и до­стижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государст­венным контрольным органом.

В настоящее время традиционный финансовый контроль I Счетной палаты РФ за исполнением федерального бюджета до- I полняется не менее важным его видом — аудитом эффективно- I сти. Согласно стандартам Международной организации высших * органов финансового контроля (ИНТОСАИ) аудит эффективно- Й сти используется в качестве инструмента оценки эффективности, I результативности и экономичности бюджетных программ, их

влияния на социально-экономическое положение страны и от­дельных регионов. Аудит эффективности не предполагает какой- либо оценки целесообразности принимаемых социальных и эко­номических решений, требующих расходования бюджетных средств. Он нацелен на предоставление объективной информа­ции о реализуемости поставленных задач, разработку рекоменда­ций по возможной корректировке заявленных целей или методов их достижения в случае выявления недостаточности их финансо­вого и ресурсного обеспечения, а также оценку достигнутых ре­зультатов деятельности с точки зрения эффективности произве­денных затрат.

В целях осуществления Президентом РФ контрольных полно­мочий в структуре Администрации Президента РФ образовано самостоятельное подразделение — Контрольное управление^[25], ко­торое имеет широкие полномочия по осуществлению контроль­ных функций от имени и по поручению Президента РФ, в част­ности по финансовым вопросам.

В соответствии со своими основными функциями Контроль­ное управление Президента РФ решает следующие задачи: орга­низует контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, организаций и их руководителей; при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов взаимо­действует с органами государственной власти; осуществляет кон­троль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента РФ; координирует при осуществлении проверки дея­тельность органов контроля и надзора федеральных органов ис­полнительной власти и их подразделений в субъектах РФ.

Реализация возложенных задач обеспечивается предоставле­нием Контрольному управлению Президента РФ определенных прав, основными из которых являются: создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контроли­рующих органов, а также специалистов органов исполнительной власти всех уровней; требовать самостоятельно или через привле­ченных к проверке представителей соответствующих органов го­сударственной власти от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию, не­обходимые для проведения проверок; вызывать должностных лиц

для дачи объяснений по поводу нарушений и неисполнения фе­деральных законов, указов, распоряжений и поручений Прези­дента РФ.

На основе проведенных проверок Контрольное управление Президента РФ подготавливает информацию для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельно­сти органов исполнительной власти. Кроме этого Управление на­правляет руководителям органов исполнительной власти предпи­сания об устранении выявленных нарушений, которые подлежат безотлагательному рассмотрению. В необходимых случаях Кон­трольное управление Президента РФ направляет в органы проку­ратуры, органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности или иные компетентные органы материалы о выяв­ленных нарушениях.

В своей деятельности Контрольное управление Президен­та РФ взаимодействует со Счетной палатой РФ, аппаратами Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Ар­битражного Суда РФ, иными органами государственной власти Российской Федерации, осуществляет сотрудничество с контро­лирующими органами зарубежных стран и международными ор­ганизациями по вопросам контрольной деятельности.

Особенностями деятельности Контрольного управления Пре­зидента РФ являются избирательность сферы, времени и методов проведения контроля; обязательность исполнения поручений Президента РФ; отсутствие полномочий по применению мер принуждения.

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих пол­номочий, в том числе и в сфере финансового контроля, образо­ван институт полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах^[26]. Основными задачами полномочного пред­ставителя Президента РФ в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики, государства; организация контроля за исполнением в округе ре­шений федеральных органов государственной власти; представ­ление Президенту РФ регулярных докладов о положении, в том числе экономическом, в округе и внесение Президенту РФ соот­ветствующих предложений.

Решение указанных задач гарантировано наделением полно­мочного представителя Президента РФ рядом функций, в числе которых организация взаимодействия федеральных органов ис­полнительной власти с органами государственной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления; разработка со­вместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономиче­ского развития территорий федерального округа; контроль за ис­полнением федеральных законов, указов и распоряжений Пре­зидента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, контроль за реализацией федеральных программ; организация и проведение согласительных процедур для разрешения разногла­сий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах округа.

Во исполнение Указа Президента РФ «О полномочном предста­вителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представите­лями Президента РФ в федеральных округах Правительством РФ принято постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодейст­вии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах и схеме разме­щения территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти». Согласно этому постановлению в составе Мини­стерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам образуются структурные подразделения, ответственные за коорди­нацию взаимодействия указанных министерств и их территориаль­ных органов с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Появление в России федеральных округов подчеркивает стремление федерального центра к обеспечению реализации кон­ституционных полномочий Президента РФ, повышению эффек­тивности функционирования федеральных органов государст­венной власти и совершенствованию системы контроля за испол­нением решений федерального уровня. В сфере финансовой деятельности государства наличие федеральных округов позволя­ет федеральному центру более координированно проводить еди­ную финансовую политику и осуществлять контроль за бюджет­ной деятельностью субъектов РФ.

Совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и Контрольным управлением Президен­та РФ финансовый контроль от имени Президента РФ осуществ­ляет и Управление Президента РФ по внутренней политике^[27], к функциям которого (в числе прочих) относится подготовка пред­ложений для Президента РФ о приостановлении действия Кон­ституции РФ и федерального законодательства, а также проведе­ние проверок исполнения в субъектах РФ федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распо­ряжений Правительства РФ.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации, мэрии субъектов РФ и администрации муници­пальных образований, которые осуществляют контрольные пол­номочия как самостоятельно, так и посредством организации дея­тельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным орга­ном государственной власти России и в соответствии с Конститу­цией РФ (ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Феде­рации» контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денеж­ной политики, осуществляет контроль валютных отношений.

В целях повышения эффективности проведения финансового контроля Правительство РФ имеет право образовывать специа­лизированные комиссии.

Контроль за финансовой сферой Правительство РФ осущест­вляет и посредством правотворчества, принимая нормативные и индивидуальные акты. Например, постановлениями Правитель­ства РФ определен порядок и установлены размеры сумм, выпла­чиваемых участникам налогового контроля, утверждено положе­ние о Министерстве финансов РФ и т. д.^[28]

Большое значение в финансово-контрольной деятельности имеют специально образованные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, федеральные службы по финансовым рынкам, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторингу, Федеральная налоговая служба, фи­нансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований ит. д.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний кон­троль за использованием бюджетных средств главными распоря­дителями и получателями бюджетных средств, а также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и бюджетные инвестиции. В определенных случаях Министерство финансов РФ имеет право осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Федеральное казначейство осуществляет финансовый контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распо­рядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников финансовых право­отношений. В процессе проведения финансового контроля Феде­ральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координирует их работу.

К числу органов исполнительной власти специальной компе­тенции, осуществляющих финансовый контроль, относится Фе­деральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по финансовому мониторингу^].

Федеральная служба по финансовому мониторингу была образо­вана Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на базе Комитета РФ по финансовому мониторингу.

Финансовая разведка наделена определенными полномочиями по принятию мер противодействия легализации (отмыванию) дохо­дов, полученных преступным путем. Основной задачей рассматри­ваемой структуры является анализ поступающей финансовой ин­формации, выявление и изучение конкретных структур и способов их работы, занимающихся незаконными денежными операциями, финансирующих криминальные и террористические группы. Для реализации указанной цели Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, под­лежащих контролю в соответствии с российским законодательст­вом; создает единую информационную систему и ведет федераль­ную базу данных в сфере противодействия легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем.

При наличии достаточной информации, свидетельствующей о связи какой-либо сделки с легализацией (отмыванием) денежных средств, полученных незаконным путем, Федеральная служба по финансовому мониторингу направляет полученные сведения в компетентные правоохранительные органы.

В процессе реализации контрольных функций данная Феде­ральная служба взаимодействует и осуществляет информацион­ный обмен с иностранными финансовыми разведками, такими как Fincen (США), Trakfin (Франция), международная организа­ция FATF и др.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за целевым использовани­ем бюджетных средств, своевременным их возвратом, а также предоставлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами. Указанные контролирующие субъекты проводят проверки подведомственных государственных и муни­ципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.

Финансовый контроль за движением финансовых средств на уровне субъектов РФ и муниципальных образований осуществля­ют территориальные учреждения федеральных органов исполни­тельной власти, а также финансово-контрольные органы, образо­ванные в структуре органов государственной власти субъек- I тов РФ или органов местного самоуправления. Например, в структуре администрации Ростовской области образовано управ­ление финансовых ресурсов и налоговой политики, в Рязанской области — финансово-казначейское управление Рязанской об­ласти, в администрации Смоленской области — Департамент фи­нансов, бюджета и государственного заказа Смоленской области.

Внутренний финансовый контроль осуществляется в границах компетенции отдельного министерства или ведомства (внутриве­домственный) или в пределах отдельного предприятия, организа­ции, учреждения (внутрихозяйственный).

Ведомственный финансовый контроль осуществляется кон­трольно-ревизионными управлениями, иными структурами ми­нистерств, ведомств и органов государственного управления за деятельностью подотчетных предприятий, учреждений и органи­заций, которые не реже одного раза в год проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной вла-

сти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, ис­пользующих средства федерального бюджета. Средства, израсхо­дованные с нарушением финансового законодательства, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение одного месяца после выявления контролирующим органом указанных нарушений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится в рамках отдельного хозяйствующего субъекта по его инициативе или органа, им управляющего, имеющимися экономическими, финансовыми и юридическими службами.

Внутренний контроль осуществляется в интересах собствен­ника, поэтому его основной целью является оказание помощи ру­ководству или органу управления по эффективному ведению фи­нансовой деятельности.

Данный вид контроля в числе прочих выполняет информи­рующую и подготовительную функции. По результатам проверки службы, проводящие внутренний контроль, составляют и пред­ставляют руководству (органу управления) данные финансового анализа, оценки ведения бухгалтерского учета и статистической отчетности, финансовые резолюции по заключенным или выпол­ненным гражданско-правовым и трудовым договорам и т. д. На основе полученной информации собственник проверяемого объ­екта принимает меры по повышению эффективности финансо­вой и хозяйственной деятельности, устранению или предупреж­дению фактов нарушения финансовой дисциплины, привлече­нию (если необходимо) иных контролирующих субъектов. Внутренний контроль особенно необходим перед обязательной финансовой проверкой, поскольку позволяет собственными си­лами и за счет собственных денежных средств своевременно вы­явить и устранить финансовые правонарушения, а также подгото­вить необходимую документацию для государственных (муници­пальных) контрольных органов.

Аудиторский финансовый контроль является одним из видов независимого вневедомственного (внешнего) контроля, осущест­вляемого в качестве предпринимательской деятельности по про­верке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчет­ности организаций и индивидуальных предпринимателей (ауди­руемых лиц).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый кон­троль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качест­ве выражения мнения о достоверности финансовой (бухгалтер­ской) отчетности проверяемых лиц и соответствии порядка веде­ния бухгалтерского учета законодательству РФ.

Учитывая важное значение аудиторского контроля как незави­симого высококвалифицированного способа проверки финансо­вой и хозяйственной деятельности, государство осуществляет нор­мативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в этой сфере. В частности, Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» установлены требования, предъявляемые к аудито­рам, порядок лицензирования аудиторских организаций, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц, перечислены субъекты, подлежащие обязательному аудиту, введен контроль качества рабо­ты аудиторов и т. д. Важное значение в финансово-правовом регу­лировании аудиторской деятельности имеет постановление Кон­ституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4-П. На федеральном уровне Правительством РФ утверждаются правила (стандарты) аудиторской деятельности, которые могут быть императивными и рекомендательными.

В условиях рыночной экономики у государства часто возника­ет потребность в получении объективной информации о финан­совом состоянии своих предприятий или субъектов предприни­мательской деятельности. Например, по инициативе государства проводится аудит использования бюджетных средств, выполне­ния государственных целевых программ. Существенное значение аудит имеет в процессе приватизации государственного имущест­ва: на основании предложений аудиторов выбирается способ приватизации каждого объекта государственной собственности и осуществляется предпродажная подготовка государственных предприятий^[29].

Однако не все отношения, складывающиеся в процессе ауди­торской деятельности, входят в предмет финансового права. По­скольку аудит является предпринимательской деятельностью, ре­гулируемой нормами гражданского права, то определяющими критериями отнесения отношений, возникающих в процессе ау­диторской деятельности, к финансово-правовым являются ха­рактер (основа) этих отношений, методы регулирования и субъ­ектный состав. Основа аудиторских отношений (имущественный характер) является одинаковой по отношению ко всем проверяе-

мым лицам, поэтому главными признаками отнесения каких-ли­бо аудиторских отношений к предмету финансового права будут служить обязательность (императивность) назначения проверки и подконтрольный субъектный состав.

В сферу финансово-правового воздействия включаются дея­тельность уполномоченного федерального органа государствен­ного регулирования аудиторской деятельности и деятельность в сфере обязательного аудита.

Нормами финансового права регулируются отношения по обязательному аудиту, целью которого выступает проверка веде­ния бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетно­сти организации или индивидуального предпринимателя. Соглас­но действующему законодательству обязательному аудированию подлежат: государственные внебюджетные фонды, доходными источниками которых являются обязательные отчисления физи­ческих и юридических лиц; государственные унитарные предпри­ятия, основанные на праве хозяйственного ведения, если объем их выручки от реализации продукции (выполнения работ, оказа­ния услуг) за один год превышает в 500 тыс. раз минимальные раз­меры оплаты труда или сумма активов баланса превышает на ко­нец отчетного года в 200 тыс. раз минимальный размер оплаты труда. Для муниципальных унитарных предприятий финансовые показатели могут быть понижены на основании соответствующе­го закона субъекта РФ.

Необходимость обязательного аудита обусловлена специфи­кой организационно-правовой формы проверяемых лиц, харак­тером их функций либо большим объемом выручки от реализа­ции продукции или значительной суммой активов баланса на ко­нец отчетного года, т. е. такими обстоятельствами, которые требуют установления повышенных гарантий достоверности фи­нансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц. В конеч­ном счете обязательный аудит проводится в целях защиты прав и законных интересов всех субъектов финансового права, а также обеспечения экономической безопасности государства.

Отношения, складывающиеся в связи с назначением и прове­дением обязательной аудиторской проверки, носят имуществен­ный и публично-правовой характер. Организация, осуществляю­щая такую проверку, действует на основании Федерального зако­на «Об аудиторской деятельности» и выступает в качестве независимой контрольно-ревизионной инстанции, уполномо­ченной государством на совершение обязательного аудита. Обя­зательный аудит назначается по инициативе государства, выра-

женной в законодательной форме, поэтому для аудируемого субъекта он является обязанностью, обременением публично- правового характера.

Обязательный аудит представляет собой завершающую ста­дию в системе официального бухгалтерского учета и является не­зависимым официальным контролем за достоверностью финан­совой (бухгалтерской) отчетности. Правовое регулирование обя­зательного аудита сочетает гражданско-правовые и финансово- правовые формы. Выбор аудиторской организации и оплата ока­зываемых ею услуг осуществляются на коммерческой основе в рамках гражданско-правового договора, т. е. опосредуются част­ноправовой формой. Вместе с тем по своим целям, предназначе­нию и функциям обязательный аудит проводится в интересах не­определенного круга лиц и государства в целом, т. е. выражает публичный интерес.

Обязательный аудит проводится только аудиторскими органи­зациями. Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» установлено требование открытого конкурсного отбора аудитор­ской организации, имеющей право проверять организации с до­лей государства (субъекта РФ) в уставном (складочном) капитале не менее 25%. Порядок проведения таких конкурсов утверждает­ся Правительством РФ.

Аудиторская проверка осуществляется на основании возмезд­ного и срочного договора, заключаемого между подконтрольным и контролирующим субъектами. При проведении обязательного аудита аудиторская организация обязана застраховать риск ответ­ственности за нарушение договора.

По результатам аудиторской проверки составляется заключе­ние, являющееся официальным документом и выражающее в ус­тановленной форме мнение аудиторской организации (аудитора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности под­контрольного субъекта и соответствии порядка ведения его бух­галтерского учета действующему законодательству. Аудиторское заключение в качестве обязательного элемента входит в офици­альную бухгалтерскую отчетность за год; его отсутствие является основанием для отклонения бухгалтерской отчетности, а налого­вые органы не вправе считать ее достоверной.

Общественный финансовый контроль обусловлен правом граж­дан на создание общественных объединений, закрепленным ст. 30 Конституции РФ. На основании ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» об­щественные объединения создаются для защиты общих интере- :

сов и достижения общих целей, способствуют реализации прав и законных интересов граждан. В сфере финансовых отношений государства объектами общественного финансового контроля могут быть отчеты об исполнении бюджетов, публикующиеся в обязательном порядке; при отсутствии законодательных ограни­чений — аудиторские отчеты и заключения; деятельность раз­личных фондов, использующих или распределяющих государст­венные (муниципальные) денежные средства; проведение госу­дарственных (муниципальных) лотерей и т. д. Данный вид финансового контроля имеет целью формирование обществен­ного мнения относительно государственной финансовой поли­тики, а также делает публичную финансовую деятельность более прозрачной.

Среди общественных объединений выделяются те, для кото­рых деятельность в финансово-контрольной сфере не является основной (адвокатура, правозащитные организации и т. д.) и ко­торые образуются специально для осуществления финансового контроля. Так, Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акцио­неров»^[30] определена возможность привлечения общественных объединений организаций вкладчиков и акционеров для осуще­ствления контроля за деятельностью на финансовом и фондовом рынках России.

Специфический характер правоотношений, складывающийся в процессе финансово-контрольной деятельности государства, предполагает наличие у проверяющих субъектов соответствую­щих экономико-правовых знаний и реальных возможностей по влиянию на финансовую деятельность. Поэтому в целях повыше­ния эффективности общественного контроля создаются общест­венно-государственные объединения. В соответствии с этим Ука­зом Президента РФ образован Федеральный общественно-госу­дарственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Фонд представляет собой некоммерческую организацию, учреди­телями которой являются федеральные органы исполнительной власти, общественные объединения, созданные в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе комитеты по защите обманутых вкладчиков и акционеров. Для наиболее эффективной

деятельности Фонд имеет право создавать региональные отделе­ния, а также открывать филиалы и представительства как на тер­ритории России, так и за рубежом.

Учитывая особенности общественного финансового контроля (цели, способы проведения, меры воздействия на правонаруши­телей и др.), правильнее было бы называть его мониторингом.

По степени императивности выделяют обязательный и инициа­тивный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль возможен: в силу требо­вания законодательства (аудит внебюджетных фондов; контроль Центрального банка РФ за деятельностью коммерческих банков и т. д.); по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или правоохранительных органов (контроль территориальных органов валютного контроля за со­блюдением валютного законодательства РФ; документирован­ные проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности, проводимые территори­альными контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ по мотивированным постановлениям органов про­куратуры и т. д.).

Инициативный финансовый контроль проводится по усмотре­нию хозяйствующего субъекта собственными силами (руководи­тель предприятия, бухгалтерия, финансовый отдел, юридическая служба и др.) или с привлечением внешних специалистов (неза­висимые эксперты, аудит).