<<
>>

§ 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты

Эффективное бюджетное регулирование является важнейшим инст­рументом стимулирования регионов к наращиванию собственной Доходной базы в целях преодоления дотационности. Для уяснения сущности бюджетного регулирования целесообразно обратиться к некоторым научным исследованиям.
Различают широкое и узкое по­нимание категории «бюджетное регулирование».

ЮЛ. Крохина пишет: «Сторонники широкого понимания бюд­жетного регулирования[77] трактуют его как перераспределение бюд­жетных средств государства в пользу его менее благополучных обра­зований, а также в целях временного выравнивания доходов и расхо­дов в бюджетах его образований, то есть бюджетное регулирование, по их мнению, охватывает собой структуру доходов и расходов бюд­жетов различных звеньев, порядок сбалансированности каждого из бюджетов[78].

Аналогичный смысл в бюджетное регулирование вкладывает­ся и многими зарубежными авторами[79]. Сторонники узкого понима­ния бюджетного регулирования[80] относят к объекту правоотношений данной сферы только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам допол­нительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них»[81].

Бюджетное регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований.

Напомним, что ст. 58 БК РФ предусматривает передачу собствен­ных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней: собственные доходы бюджетов субъектов Россий­ской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закре­пленных за субъектами Российской Федерации федеральных нало­гов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Рос­сийской Федерации на срок не менее трех лет.

Эффективное бюджетное регулирование предполагает наличие сле­дующих компонентов:

• твердая законодательная база;

• налаженный процесс бюджетного планирования и методики оказания финансовой помощи;

• прозрачность бюджетных отношений и соблюдение принци­па равенства субъектов Российской Федерации;

• комплекс мероприятий по организации своевременного ис­полнения бюджетов, ориентированных на оценку эффектив­ности расходов и стимулирование регионов к наращиванию собственной доходной базы.

В п. 3 ст. 130 БК РФ сделана оговорка, что субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также пре­доставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционно­го фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов кон­солидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не име­ют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не свя­занные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации;

2) превышать установленные Правительством РФ нормати­вы формирования расходов на оплату труда государствен­ных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в субъектах Российской Федерации, в бюджетах кото­рых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Ин­вестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в те­чение двух из трех последних отчетных финансовых лет превыша­ла 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие до­полнительные меры:

1) подписание соглашений с Минфином России о мерах по по­вышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых дохо­дов бюджета субъекта Российской Федерации;

2) проведение ежегодной проверки годового отчета об исполне­нии бюджета субъекта Российской Федерации Счетной па­латой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и др.

В соответствии с БК РФ и Федеральным законом «О федераль­ном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюд­жета бюджетам субъектов Российской Федерации, состоят преиму­щественно из дотаций, субсидий и субвенций.

Следует отметить, что в 2008 г. наименьшую долю среди видов межбюджетных трансфертов составили «иные межбюджетные транс­ферты» (7,5%), «субвенции бюджетам субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований» (17,7%), «межбюджетные суб­сидии» (34,2%) и «дотации бюджетам субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований» (40,5%).

Рассмотрим более подробно каждый из видов межбюджетных трансфертов.

Под термином «дотация» понимаются межбюджетные трансфер­ты, предоставляемые на безвозмездной, безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ).

Традиционно термин «дотация» применяется для характеристи­ки регионов, которые в большей степени получают финансовую по­мощь из федерального бюджета, нежели рассчитывают в бюджетном процессе и при планировании расходов на собственные налоговые и неналоговые поступления.

Для определения дотационное™ того или иного территориаль­ного образования, как правило, используются показатели, характе­ризующие уровень его экономического развития и отражающие не­обходимость предоставления финансовой помощи, а именно:

• оценка налогового и неналогового потенциала субъекта Рос­сийской Федерации;

• значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъ­екта Российской Федерации;

• показатели исполнения бюджета субъекта Российской Феде­рации (дефицит, профицит, сбалансированность бюджета);

• объем добавленной стоимости в расчете на душу населения;

• объем налоговых доходов на одного жителя по отношению к среднему показателю по субъектам Российской Федерации и др.

Формально «статус» субъекта Российской Федерации определя­ется перечнем субъектов Российской Федерации, для которых зако­ном о федеральном бюджете предусмотрено выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Рос­сийской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Объем указанного фонда на 2008 г. составлял более У3 общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, или 2/5 всей финансовой помощи (без учета субвенций на исполнение де­легируемых полномочий федеральных органов власти).

Следует отметить, что в международной практике дотации ис­пользуются именно как выравнивающие нецелевые трансферты нижестоящим бюджетам на исполнение собственных полномочий.

Статья 131 БК РФ устанавливает, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации пред­усматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с тре­бованиями БК РФ.

При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти субъектов Российской Федерации между субъектами Россий­ской Федерации вносится в Государственную Думу в составе про­екта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во вто­ром чтении.

Можно отметить, что в соответствии с действующими методоло­гиями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации распределяются по двум принципам:

1) первая часть дотаций распределяется среди субъектов Рос­сийской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности ко­торых не превышает 65% среднероссийского уровня;

2) вторая часть дотаций распределяется уже среди большего ко­личества регионов, право на получение средств Федерально­го фонда финансовой поддержки субъектов Российской Фе­дерации для которых ограничивается средним уровнем рас­четной бюджетной обеспеченности.

В результате для решения одной и той же задачи выравнивания применяются различные методы, что приводит к некоторому сниже­нию результативности использования дотаций.

Другим видом межбюджетных трансфертов, который необходи­мо выделить, являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

Субсидии обладают такими характеристиками, как:

• целевой характер расходования;

• наличие условий для получения средств;

• обязательства получателей субсидий по обеспечению софи- нансирования соответствующих расходов.

Так, целевой характер расходования субсидий обеспечивает воз­можность реализации приоритетных для федерального уровня меро­приятий, отвечающих задачам стимулирования в соответствующей сфере и на конкретной территории.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации ст. 132 БК РФ понимает межбюджетные трансферты, предоставляе­мые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинан- сирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполне­нию полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Фе­дерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд со- финансирования расходов. Цели и условия предоставления и рас­ходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Фе­дерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации уста­навливаются федеральными законами и (или) нормативными право­выми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Следующей характеристикой субсидий являются условия их по­лучения:

• представление отчета о выполнении программы или ее этапа и отчета об исполнении плана использования средств, выде­ляемых на реализацию программы;

• выполнение программы или ее этапа, выполнение плана ис­пользования субсидий или его этапа;

• отсутствие критериев дисквалификации1.

Все это также позволяет рассматривать данный межбюджетный трансферт как стимулирующий механизм бюджетного федерализма.

Участие региональных органов власти в финансировании за счет собственных средств расходов, определенных на федеральном уровне, также способствует рациональному использованию данных средств и более ответственному подходу при выполнении финанси­руемых таким образом мероприятий.

Однако для субсидий характерны их различные администрато­ры, что в определенной степени снижает их стимулирующий эф­фект. Так, к примеру, если вопрос об администрировании дотаций сосредоточен в рамках одного субъекта бюджетного планирования — Минфина России, то в отношении субсидий ситуация совершенно иная: указанные суммы дополнительно распределены по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансфер­ты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъек­тов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федера­ции, переданных для осуществления органам государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного са­моуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ).

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Феде­рации из федерального бюджета образует Федеральный фонд ком­пенсаций.

При этом субвенции бюджетам субъектов Российской Федера­ции из федерального бюджета распределяются между всеми субъек­тами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (от­дельных групп населения), потребителей соответствующих государ­ственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нор­мативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение со­ответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Рос­сийской Федерации.

Их размер для конкретного субъекта Российской Федерации не зависит от уровня бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (объема доходов) и не

включается в состав собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Россий­ской Федерации из федерального бюджета между субъектами Рос­сийской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превы­шающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в про­цессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Кроме того, в соответствии с приказом Минфина России от 30 де­кабря 2009 г. № 150н «Об утверждении Указаний о порядке примене­ния бюджетной классификации Российской Федерации»1 в составе раздела «Межбюджетные трансферты» была предусмотрена допол­нительная, не отнесенная ни к одной из категорий часть межбюд- жетных трансфертов — «Иные межбюджетные трансферты».

2. Второй метод бюджетного регулирования заключается в право­вом закреплении доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов на по­стоянной основе за тем или иным уровнем власти. Данный вопрос уже рассматривался в предыдущих параграфах.

В соответствии со ст. 40 БК РФ доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных плате­жей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за­числяются на счета органов Федерального казначейства для их рас­пределения этими органами, в соответствии с нормативами, установ­ленными БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Феде­рации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательст­вом Российской Федерации.

В соответствии с порядком, устанавливаемым Минфином Рос­сии, органы Федерального казначейства осуществляют учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном до­кументе на зачисление средств на счет, указанный в абз. 1 п. 1 ст. 40 БК РФ, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответст­вующим администратором доходов бюджета — согласно представ­ленному им поручению (уведомлению).

Органы Федерального казначейства не позднее следующего ра­бочего дня после дня получения от учреждения ЦБ РФ выписки со своих счетов должны осуществить перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов. При этом денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюд­жета бюджетной системы Российской Федерации с момента их за­числения на единый счет этого бюджета.

Статьи 50, 51 БК РФ делят доходы федерального бюджета на два вида: налоговые и неналоговые, — закрепляя при этом на посто­янной основе нормативы отчислений от конкретных видов налогов и сборов.

Целевые бюджетные фонды. В последние годы в России при фор­мировании доходов и расходов федерального, региональных и мест­ных бюджетов наряду с распределением средств по статьям стала ак­тивно применяться такая форма, как бюджетные фонды. Понятие «фонд» в качестве правовой категории присутствует в гражданском, бюджетном, налоговом и других отраслях законодательства.

В рамках гражданского законодательства фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная граж­данами и (или) юридическими лицами на основе добровольных иму­щественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.

В бюджетном и налоговом законодательстве помимо органи­заций (например, Пенсионный фонд РФ) под фондом понимается фонд денежных средств, который формируется за счет установлен­ных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей.

Целевые бюджетные фонды имеют свои особенности.

Во-первых, они имеют целевые источники и целевое расходова­ние средств. Например, БК РФ установлено, что размер Резервно­го фонда Правительства РФ не может превышать 3% утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете общего объема рас­ходов. Средства Резервного фонда Правительства РФ направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных меропри­ятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, бюджетные фонды действуют только в течение одно­го финансового года, что отличает их от внебюджетных фондов, ко­торые могут быть как постоянно действующими, так и временными. Это связано с тем, что действие бюджета ограничено во времени: од­ним финансовым годом или трехлетним плановым периодом.

В-третьих, правовой режим бюджетных фондов определяется не только законами, но и подзаконными нормативными актами. В их числе БК РФ, федеральный закон о бюджете на очередной финан­совый год, законы субъектов Российской Федерации[82], положения, утверждаемые Правительством РФ[83] и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации[84], положения, утверждае­мые органами местного самоуправления[85].

В-четвертых, состав целевых бюджетных фондов в бюджете не­постоянен[86]. Это обусловлено выдвигаемыми на очередной финансо­вый год приоритетными направлениями социально-экономической политики. Например, начиная с 2008 г. Фонд софинансирования со­циальных расходов и Фонд регионального (муниципального) разви­тия объединились в Фонд софинансирования расходов.

Первая смета доходов и расходов после Октябрьской революции была утверждена 27 марта 1918 г., и в составе расходов данной сметы предусматривалось создание специального бюджетного фонда в раз­мере 2 млрд руб., из которого предоставлялись средства Высшего Со­вета народного хозяйства (ВСНХ) и его предприятиям на выплату за­работной платы, приобретение сырья и материалов.

Затем в соответствии с постановлением ЦИК СССР от 29 ок­тября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его со­став союзных республик»[87] предусматривалось создание общесоюз­ных резервных фондов, а также резервных и дотационных фондов республик. В 1926 г. вместо дотационных фондов были созданы суб- венционные фонды, которые просуществовали до 1931 г.

В соответствии со ст. 14 Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» предусма­тривалось создание резервных фондов Совета Министров СССР и Совета Министров союзных республик для покрытия неотложных расходов по народному хозяйству, социально-культурным и другим мероприятиям, которые не могли быть предусмотрены при утверж­дении Государственного бюджета СССР и государственных бюдже­тов союзных республик.

Первый бюджет Российской Федерации был утвержден на 1993 г. В составе расходов республиканского бюджета[88] были образованы Ре­зервный фонд Президента РФ по социальной защите малообеспечен­ных слоев населения, Фонд Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения, Резервный фонд Правительства РФ на ликви­

дацию последствий чрезвычайных ситуаций, Фонд социальной под­держки северян для обеспечения финансирования досрочного завоза продовольствия и товаров народного потребления в районы Край­него Севера и приравненные к ним местности, адресной поддерж­ки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных вы­плат за приобретенные товары и оказанные услуги и Фонд поддерж­ки предпринимательства.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 22681 было преду­смотрено создание в составе республиканского бюджета Российской Федерации на 1994 г. фонда финансовой поддержки регионов. На­чиная с 1995 г. в федеральном бюджете было консолидировано боль­шинство внебюджетных фондов, в частности:

• Федеральный дорожный фонд РФ;

• Федеральный экологический фонд РФ;

• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и др.

В целях эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов и их перераспределения в условиях осуществления налого­вой реформы начиная с 2001 г. отказались от целевого использова­ния налоговых доходов, зачисляемых в доходы целевых бюджетных фондов, и были ликвидированы практически все целевые бюджет­ные фонды, предусмотренные федеральным бюджетом.

В настоящее время в составе расходов бюджетов формируются различные целевые бюджетные фонды. Через одни предоставляют­ся межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим бюджетам, другие формируются как резервные, а третьи предназна­чены для устойчивости бюджетных расходов.

Средства, предназначенные для передачи в бюджет субъекта Рос­сийской Федерации в форме межбюджетных трансфертов (финансо­вой помощи), аккумулируются в структуре федерального бюджета в специально созданных для этого бюджетных фондах:

• Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Рос­сийской Федерации (п. 2 ст. 131 БК РФ);

• Федеральном фонде реформирования региональных и муни­ципальных финансов1;

• Федеральном фонде софинансирования расходов (п. 1 ст. 132 БК РФ);

• Федеральном фонде компенсаций (п. 1 ст. 133 БК РФ).

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов также создаются целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых используются в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихий­ных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия де­фицита, могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субси­дий и дотаций в местные бюджеты.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации создан в 1994 г., формируется за счет средств федераль­ного бюджета и предназначен для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации из дан­ного фонда распределяются между субъектами Российской Федера­ции в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правитель­ством РФ.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на оче­редной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий год. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспе­ченности субъектов Российской Федерации между субъектами Рос­сийской Федерации утверждается федеральным законом о федераль­ном бюджете.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

образуется в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформи­рованию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирова­ния экономических реформ в субъектах Российской Федерации (му­ниципальных образованиях).

См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о предо­ставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных фи­нансов».

Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Фе­дерации (муниципальным образованиям), определенным по резуль­татам отбора и осуществившим программы реформирования регио­нальных (муниципальных) финансов или их этапы.

Направления и порядок использования субсидий из фонда опре­деляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Рос­сийской Федерации, правовыми актами органов местного само­управления и Положением о предоставлении субсидий на реформи­рование региональных и муниципальных финансов.

Фонд софинансирования расходов создан для обеспечения предо­ставления бюджетам других уровней бюджетной системы субсидий на финансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональ­ной и муниципальной собственности), используя при этом единые принципы распределения указанных средств, как это предусмотрено Бюджетным посланием Президента РФ на 2007 г.1

Это позволяет в рамках единой методологии повышать прозрач­ность и объективность распределения субсидий, выделяемых в це­лях оказания содействия органам власти других уровней в осущест­влении возложенных на них полномочий, а также дает возможность субъектам Российской Федерации или муниципальным образова­ниям самостоятельно принимать решения о целях направления рас­ходов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерально­го бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение рас­ходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образо­ваний.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из фе­дерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Прави­тельством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Прави-

тельства РФ. В составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов могут создаваться аналогичные фонды.

Кроме перечисленных выше бюджетных фондов федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период пред­усматривается создание Резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Сред­ства Резервного фонда Президента РФ используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.

Использование бюджетных ассигнований Резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании указов и распоряже­ний Президента РФ.

Не допускается использование средств Резервного фонда Пре­зидента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение дея­тельности Президента РФ.

Также в расходной части бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации согласно ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций.

Размер резервных фондов исполнительных органов государст­венной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объ­ема расходов.

Средства таких фондов направляются на финансовое обеспече­ние непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно­восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликви­дацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных си­туаций.

В 2004 г. в составе федерального бюджета был образован Стаби­лизационный фонд РФ1.

В пояснительной записке к законопроекту, с принятием которо­го БК РФ был дополнен гл. 13.1 «Стабилизационный фонд Россий­ской Федерации», указывалось, что общей предпосылкой для созда-

ни я Стабилизационного фонда РФ является высокая зависимость экономики и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы.

Доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ре­сурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов фе­дерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности.

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры по ди­версификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в бли­жайшие три—пять лет. Вследствие этого основные бюджетные и ма­кроэкономические параметры в значительной степени зависят от не­устойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъ­юнктуры, прежде всего динамики мировых цен на нефть.

Снижение цен на сырую нефть марки «Юралс» на 1 долл. при­водит (при диапазоне цен от 18 до 22 долл. за баррель) к уменьше­нию доходов бюджета в среднем на 0,45 процентных пункта ВВП, в том числе федерального бюджета — на 0,35 процентных пункта ВВП (в условиях 2003 г. — на 48 млрд руб.). При колебаниях миро­вых цен на нефть от 12 до 27 долл. за баррель за последние 10 лет доходы бюджетной системы Российской Федерации в условиях дей­ствующего налогового и бюджетного законодательства могли изме­няться в пределах от 32 до 38% ВВП, доходы федерального бюдже­та — от 15 до 20% ВВП.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на долговую политику государства. При ухудшении мировой конъюнк­туры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к россий­ским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожа­нию заимствований на финансовом рынке.

Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной эко­номикой для Российской Федерации возможности привлечения за­емных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокра­щение бюджетных доходов. а

Отсутствие четких механизмов управления дополнительными Доходами бюджета, полученными исключительно за счет внешне­экономической конъюнктуры, способствует росту непроцентных

расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики и возникнове­нию дополнительных «необеспеченных мандатов».

Для разрешения указанных проблем федеральными законами о федеральных бюджетах на 2002 и 2003 гг. предусматривалось форми­рование финансового резерва, ставшего прообразом Стабилизаци­онного фонда РФ1.

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ2, меха­низмы и принципы, заложенные при принятии решения о созда­нии Стабилизационного фонда РФ, оправдали себя с точки зрения решения задачи финансовой стабилизации. Были снижены риски, связанные с притоком сверхдоходов от экспорта углеводородного сырья: избыточного повышения реального эффективного курса руб­ля, дополнительной инфляции и роста публичных обязательств, не подкрепленного долгосрочными источниками доходов.

Поэтому начиная с 2008 г. для обеспечения устойчивости бюд­жетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен Стаби­лизационный фонд РФ был разделен на три части:

1) нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет не­фтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резерв­ного фонда;

2) Резервный фонд;

3) Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспек­тиве.

Согласно ст. 96.9 БК РФ Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансфер­та в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год и плановый период устанавливается нормативная ве­личина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном ис­ходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла­новый период1.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, пре­вышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что на­копленный объем Резервного фонда не превышает его нор­мативной величины;

• доходов от управления средствами Резервного фонда.

Федеральным законом о федеральном бюджете может быть пре­дусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Он форми­руется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, пре­вышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накоплен­ный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Фонда будущих поколе­ний.

На период с 1 января 2010 г. до 1 февраля 2012 г. доходы от управ­ления средствами Фонда национального благосостояния и Резерв-

ного фонда направляются на финансовое обеспечение расходов фе­дерального бюджета1.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда будущих по­колений осуществляется Минфином России в порядке2, установлен­ном Правительством РФ.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервно­го фонда могут осуществляться ЦБ РФ, Фонда будущих поколе­ний — ЦБ РФ и специализированными финансовыми организация­ми в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.

В случае привлечения специализированных финансовых орга­низаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда будущих поколений порядок привлечения указан­ных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, уста­навливаются Правительством РФ.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благососто­яния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

1) долговые обязательства иностранных государств и иностран­ных государственных агентств;

2) долговые обязательства международных финансовых органи­заций в виде ценных бумаг;

3) депозиты в иностранных банках и кредитных организациях;

4) депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ и др.

Кроме того, средства Фонда национального благосостояния мо­гут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов.

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации также мо­жет формироваться Резервный фонд субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета субъекта Россий-

ской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обя­зательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Порядок формирования и использования средств указанного фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).

Инвестиционный фонд Российской Федерации также является бюд­жетным фондом. Он представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвести­ционных проектов, осуществляемых на принципах государственно­частного партнерства.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ, не ис­пользованные в текущем финансовом году, направляются на увели­чение размера Инвестиционного фонда РФ в очередном финансо­вом году и плановом периоде.

Порядок1 формирования и использования бюджетных ассиг­нований Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правитель­ством РФ.

<< | >>
Источник: С. В. Запольский. Финансовое право : учебник / отв. ред. и авт. предисл. — проф. С.В. Запольский. — 2-е изд., испр. и доп. — М. : Юри­дическая фирма «Контракт» : Волтере Клувер, — 792 с.. 2011

Еще по теме § 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты:

  1. 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
  2. § 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
  3. § 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты
  4. 2.3 Эффективность бюджетного регулирования
  5. 4.3 Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  6. 7.2 Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений
  7. 2.4. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ
  8. Вопрос 3 Межбюджетные трансферты
  9. 3.3.1. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации
  10. Межбюджетные отношения: особенности и правовая характеристика
  11. § 2. Правовой режим межбюджетных трансфертов
  12. § 5. Правовой режим межбюджетных отношений
  13. ГЛАВА 21. Реформа межбюджетных отношений
  14. 7.2 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
  15. Статья 142.5. Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов (введена Федеральным законом от30.12.2008 № 310-ФЗ)
  16. 12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
  17. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  18. 7.1. Содержание финансового регулирования, его формы и методы
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -