<<
>>

1.2. Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование

В теории государства и права любое общественное отношение, урегулированное соответствующими нормами права, рассматривается как правоотношение. Согласно общей концепции правопонимания, правовые отношения есть отношения между людьми и их организациями, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной связи субъективных

прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.1

К характерным признакам таких общественных отношений относится их создание на основе правовых норм, наделение участников таких отношений взаимными юридическими правами и обязанностями, сознательно-волевой характер, а так же гарантированность и обеспечение принудительной силой государства.2

Существует обширная классификация правовых отношений по различным признакам, однако наиболее распространенным основанием подразделения их на виды, являются особенности правового регулирования различных отраслей права.

Так, предметом регулирования земельного права служат волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю.3

Однако и земельные правоотношения имеют свои разновидности, одной из которых являются отношения, складывающиеся при осуществлении государственного управления земельными ресурсами. Такой вид земельных правоотношений существует в различных вариантах своих проявлений - в зависимости от вида конкретной функции этого управления.

Государственный земельный кадастр, представляя собой одну из функций государственного управления земельными ресурсами, одновременно является и правовым институтом, то есть, совокупностью норм, регулирующих земельно-кадастровые отношения.

К последним, на наш взгляд, следует отнести общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений земельного кадастра, а также реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере правового регулирования.

Субъектами земельно-кадастровых отношений, то есть, носителями юридических прав и обязанностей, выступают любые участники земельных

правоотношений. К ним относятся: государство (в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, физические лица (граждане Российской Федерации, иностранцы, лица без гражданства), а также юридические лица.

Объектом земельно-кадастровых правовых отношений, выступает фактическое поведение их участников. Объем прав и обязанностей субъектов, то есть содержание таких правоотношений зависит в основном от конкретного вида земельно-кадастрового отношения, а так же состава его участников.

Исходя из вышеизложенного понятия земельно-кадастровых отношений, целесообразно определить их виды. На наш взгляд, их можно объединить в четыре основные группы.

1 .Общественные отношения, возникающие в связи с созданием государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения в сфере правотворчества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и ведению кадастра, установления принципов осуществления кадастровой деятельности, содержания данных этой информационной системы, установления системы органов, ведущих кадастр, их компетенции, организационных форм и методов ведения кадастра.

2.0бщественные отношения, возникающие в связи с осуществлением процесса ведения государственного земельного кадастра - например, деятельность государственных органов по ведению кадастра в пределах своей компетенции, организация сбора и включения кадастровых данных.

3.Общественные отношения по применению сведений государственного земельного кадастра. К ним относятся отношения по предоставлению заинтересованным лицам кадастровой информации, использованию данных кадастра при осуществлении других функций государственного управления (планирования использования земель, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель).

27

4.0бщественные отношения, возникающие в связи с реализацией мер юридической ответственности за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре. Данные отношения будут иметь место при применении любого вида юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой).

Правовая регламентация всех вышеперечисленных общественных отношений осуществляется совокупностью всех действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов (в данном направлении). Здесь целесообразно вести речь об использовании механизма правового регулирования, то есть, системе правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.1

Среди структурных элементов механизма такого правового регулирования особое значение имеют нормы права и их внешняя форма выражения (источники права).

Все нормативные правовые акты, регулирующие земельно-кадастровые отношения, одновременно являются и источниками земельного права, поскольку содержат в себе нормы, регулирующие земельные отношения. Однако, на наш взгляд, нельзя сводить к источникам земельного права, регулирующим кадастровые отношения, только нормативные правовые акты Российской Федерации.

Учитывая обстоятельство, согласно которому к источникам российского права относятся принципы международного права, а так же нормативные договоры, необходимо вести речь о более расширительном толковании понятия «источники земельного права», включая в него и вышеуказанные элементы.

Таким образом, к основным источникам земельного права, регулирующим кадастровые отношения, следует отнести:

1. Общепризнанные принципы международного права, являющиеся

Теория государства и права. Учебник. / Под.ред. В.Н. Хропанюка М., 1996. С. 342

28

составной частью правовой системы России.х

2. Нормативные правовые акты.

3. Нормативные договоры, представляющие собой обобщенное понятие, включающее в себя международные договоры, Федеральный договор, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а так же ряд других.

Рассмотрим подробнее каждый из вышеперечисленных видов.

Представляется, что в порядке общепризнанных принципов международного права целесообразно рассматривать принципы, содержащиеся как в тех международных договорах, к которым присоединилась Российская Федерация, так и иные, а так же те рекомендации, на которые следует ориентироваться и реализовывать как в международном, так и внутригосударственном законодательствах.

Так, например в 1985 году Международная группа экспертов по землеустройству и информационным системам в землепользовании утвердила определение кадастра, в соответствии с которым он представляет собой систематически поддерживаемый публичный реестр сведений о недвижимости на территории страны или региона, основанный на топографической съемке границ участков собственности, которым присваиваются надлежащие обозначения.

Примером международного договора по вопросам земельного кадастра, в частности, может служить Соглашение о взаимодействии государств-участников СНГ в области геодезии, картографии, кадастра и дистанционного зондирования земли от 9 октября 1992 года.3

Рассматривая вопрос о международно-правовом регулировании земельно-

1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 Власов К.Х., Дмитриев С.А. Собственность и развитие рынка недвижимости. // Информационный бюллетень ассоциации служб кадастра «Земля Нижегородская». 1997. №4. С.50

3 Справочная правовая система «Гарант»: Правовая компьютерная программа «Гарант 5.1.1»

29

кадастровых отношений, необходимо отметить возрастающую актуальность его совершенствования во всем мире. Так, в зарубежной научной литературе часто указывается на проблемы, касающиеся обеспечения оптимального использования земель и эффективного управления земельными ресурсами. К ним относятся как ненадлежащее использование природных ресурсов, так и «слабое или несуществующее планирование, плохое управление и недостаточное регулирование земли».1

Система нормативных правовых актов, как источников земельного права, регулирующих в том числе кадастровые отношения, строится на определенных принципах, к основному из которых относится принцип юридической силы. Это, прежде всего, предполагает подразделение всех нормативных правовых актов на законы, включающие Конституцию Российской Федерации (основной закон), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, под которыми понимаются нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты органов исполнительной власти (как федеральные, так и субъектов Российской Федерации), а также органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации представляет собой основной источник земельного права, регулирующий общие вопросы земельных отношений. Она имеет прямое действие, распространяется на всю территорию Российской Федерации; именно на ее нормах базируется все текущее земельное законодательство.

Применительно к правовому регулированию земельно-кадастровых отношений, Конституция Российской Федерации имеет общее значение. Так, особую важность приобретают нормы, устанавливающие основы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между ее органами.2

1 Gerhard Larson. Land registration and cadastral systems. Stockholm. 2000. P.I

2 Конституция Российской Федерации (статья 11). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

30

Согласно Конституции, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.*

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.2

В аспекте рассматриваемого вопроса особо актуальными выступают закрепленные в Конституции Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом3 и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.4 Кроме того, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды.5

Конституция Российской Федерации, определяя федеративное устройство нашего государства, закрепила перечень предметов, находящихся в ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением, федеративное устройство и территория Российской Федерации, установление системы и формирование федеральных органов государственной власти, определение порядка их организации и деятельности, а так же стандарты, эталоны, геодезия и картография, наименования географических объектов6 и другие. На основании пункта к)

'Конституция Российской Федерации (статья 17). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 Там же. Статья 18

3 Там же. Статья 29

4 Там же. Статья 24

5 Там же. Статья 42

6 Там же. Статья 71

31

статьи 72 данного нормативного акта земельное законодательство отнесено к совместному ведению России и ее субъектов.

Федеральных конституционных законов, прямо регулирующих кадастровые отношения, не существует. Однако мы обращаемся к ним, например, при определении статуса Конституционного суда Российской Федерации в случаях рассмотрения дел о соответствии Конституции законов субъектов Российской Федерации,2 установлении видов и круга полномочий государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами.3

Посредством принятия Федеральных законов, являющихся важнейшим источником земельного права, осуществляется правовое регулирование наиболее важных сфер земельно-правовых отношений, и в первую очередь -кадастровых. В настоящее время в юридической науке по-новому определяется роль права в целом, что предполагает обновление и развитие системы земельного законодательства.

Разработанные в период 90-х годов концепции развития законодательства о земле предполагали, прежде всего, установление института права частной собственности на землю, совершенствование экономического механизма в сфере использования и охраны земель, а так же функций и методов государственного управления земельными ресурсами.

На сегодняшний момент на основе данных концепций были приняты и вступили в силу ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения, однако регламентация кадастровых отношений до недавнего времени осуществлялась лишь Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июня 1997

1 Конституция Российской Федерации (статья 72). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 О Конституционном суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июня 1994 года № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447

3 О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года № 2-ФКЗ с изм. и доп. от 31 декабря 1997 года // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1.Ст.1

32

года Х2122-ФЗ,1 обеспечивающим лишь регистрационную часть государственного земельного кадастра.

Федеральной целевой программой «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы»2 установлены основные направления правового обеспечения развития земельной реформы. В процессе ее осуществления предполагалось создание гарантий конституционных прав граждан на землю и принятие законодательных актов, предусматривающих механизм эффективного управления землей. На первом этапе реализации данной программы предусматривалась разработка проектов федеральных законов, в числе которых были указаны Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» 3, Федеральный закон «Об оценке земель» и так далее.

Особое место в регулировании кадастровых отношений занимают кодифицированные законодательные акты, которые должны вводиться в действие федеральными законами. К ним относятся: Земельный кодекс РСФСР (устанавливает основные направления правового регулирования кадастровых отношений4), Гражданский кодекс,5 Градостроительный кодекс,6 Водный кодекс, Лесной кодекс (например, при установлении соотношения государственного земельного кадастра с кадастрами других природных ресурсов) и ряд других.

1 СЗРФ. 1997. №30. Ст.3594

2 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства РФ 26 июня 1999 года № 694 // СЗРФ. 1999. №27. Ст. 3379

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ. 2000.№2. Ст. 149

4 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года с изм. и доп. от 28 апреля 1993 года и 24 декабря 1993 года // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст.768; 1993. №21. Ст.748; СААП РФ. 1993. № 52. Ст.5085

5 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть первая) от 30 ноября 1994 года с изм. и доп. от 20 января 1996 года, 12 августа 1996 года, 24 октября 1997 года, 8 июня 1999 года, 17 декабря 1999 года // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 773; № 34. Ст. 4026; 1997. № 43. Ст. 4903; 1999. № 28. Ст. 347; № 51. Ст. 6288

6 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №9. Ст. 2069

7 Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471

8 Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610

33

При установлении места государственного земельного кадастра в системе кадастров других природных ресурсов и их соотношения большую роль на сегодняшний момент выполняет действующий Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»1, регулирующий учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов.

Поскольку, согласно статьи 72 Конституции Российской Федерации2, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, земельно-кадастровые отношения регулируют и законы субъектов Российской Федерации.3 Причем, в некоторых случаях имеются факты несоответствия (противоречия) данных нормативных правовых актов федеральному законодательству. К примеру, Закон «О государственном земельном кадастре республики Саха (Якутия)» от 29 декабря 1999 года № 143-114 в статье 11 предусматривает обязательное проведение специальной регистрации прав на земельные участки, которая производится на основании решений соответствующих государственных органов власти о предоставлении земельных участков во владение, пользование, аренду и после установления их границ в натуре, оформления и выдачи правоудостоверяющих документов. Такая специальная регистрация состоит из внесения в государственную кадастровую книгу определенных сведений (о местоположении, площади, целях использования земельных участков, условиях их предоставления). Кроме того, за совершение действий по специальной регистрации прав на земельные участки взимаются регистрационные сборы. Однако, в настоящее время, проведение каких-либо регистрационных процедур в рамках осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра федеральное

1 Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 с изм. и доп. от 21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №10. Ст. 459; 1993. .№29. Ст.1111

2 Конституция Российской Федерации (статья 72). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

3 См. об этом в параграфе 3 главы 3 диссертации

4 // Якутские ведомости. 2000. 21 января

34

законодательство не предусматривает.

Согласно статьи 90 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным законам.1 На современном этапе развития земельного законодательства Указам Президента отводится особая роль - восполнение пробелов текущего законодательства. Это связано, прежде всего, с отсутствием необходимых федеральных законов, регулирующих кадастровые отношения, в том числе Земельного кодекса, отвечающего современным требованиям, Федерального закона «Об оценке земель» и других.

На сегодняшний день существует более двадцати указов Президента Российской Федерации, регулирующих земельные отношения. Однако применительно к регламентации земельного кадастра их имеется сравнительно небольшое число. Так, в настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1999 года №112 «О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации», на основании которого прекратилась выдача свидетельств о праве собственности на землю и государственных актов на право пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования землей со дня начала выдачи свидетельств о государственной регистрации.2 Кроме того, существенное значение в процессе осуществления правового регулирования земельно-кадастровых отношений имеют Указы Президента Российской Федерации, определяющие структуру органов исполнительной власти. К примеру, в соответствии с Указом Президента от 22 мая 2000 года была образована Федеральная служба земельного кадастра России.3

1 Конституция Российской Федерации (статья 90). Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря

2 Российская газета. 1999. 2 февраля

3 О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года с изм. и доп. от 20 сентября 2000 года // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; Российская газета. 2000. 27 сентября

35

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения. Круг полномочий Правительства Российской Федерации довольно обширен, поэтому принимаемые им постановления носят различный характер. Так, например, на основании статьи 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности федеральных органов исполнительной власти и утверждает положения о них.1 В настоящее время Правительством Российской Федерации 11 января 2001 года утверждено Положение о Федеральной службе земельного кадастра России.2

К числу общих полномочий Правительства Российской Федерации также относится формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации. Так, 26 июля 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы», которая определяет тенденции развития земельного законодательства о государственном земельном кадастре.

В рамках своих полномочий Правительством Российской Федерации за последнее время было принято значительное число постановлений, которые сами носят нормативный характер, либо утверждают порядок осуществления деятельности, обеспечивающей государственные мероприятия в сфере ведения кадастра. Среди них - Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного

'О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11 декабря 1997 года № 2-ФКЗ с изм и доп. от 31 декабря 1997 года // СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1.Ст.1

2 Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России: Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 года №22 // СЗ РФ. 2001. №3. Ст.251

3 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года // СЗ РФ. 1994. №27. Ст. 3379

36

кадастра»1, от 2 декабря 2000 года №918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» 2, от 25 августа 1999 года №945 «О государственной кадастровой оценке земель»3 и другие.

При рассмотрении сущности нормативного договора, как источника земельного права, регулирующего земельно-кадастровые отношения, необходимо учитывать все многообразие его разновидностей. К таковым можно отнести как универсальные международные документы, так и внутригосударственное законодательство, включающее в себя Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и иные виды.

Правовые основы заключения последних содержатся в Конституции Российской Федерации, а также Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июня 1999 года № 119-ФЗ.4

Примером подобного договора может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края, определивший право органов государственной власти Краснодарского края осуществлять собственное правовое регулирование в области установления особого порядка землепользования до принятия федерального законодательства.5

Кроме того, в настоящее время особое значение приобретают нормативные соглашения, которые в теории государства и права традиционно

1 СЗ РФ. 1996. №ЗЗ.Ст.4ООЗ

2 СЗ РФ. 2000. №50.Ст.4839

3 СЗ РФ. 1999. №35. Ст.4326

4 СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3176

5 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 года // Российские вести. 1996. 17 февраля

37

рассматриваются как разновидности договора. Так, 21 июня 1999 года было подписано соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, которое определило статус и функции Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края.* Поскольку образованной Федеральной службе земельного кадастра России была передана часть функций Государственного комитета по земельной политике, на наш взгляд, нормы данного соглашения частично применимы и к вновь созданному органу государственной власти.

В процессе взаимодействия государственных органов по ведению государственного земельного кадастра иногда возникает необходимость на законодательном уровне в договорном порядке закрепить их полномочия.

Например, с 18 января 1999 года на территории Краснодарского края приступило к работе Краснодарское краевое учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в связи с чем возникла необходимость принятия соглашения о взаимодействии Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края (ныне - территориальное подразделение Федеральной службы земельного кадастра России) и Краснодарского краевого учреждения юстиции.

В настоящее время, данное соглашение, определяющее общие направления их сотрудничества, вступило в силу и принимает особую актуальность в связи с вышеупомянутым преобразованием органа государственной власти, в компетенцию которого входит ведение государственного земельного кадастра.

Анализ действующего законодательства, регулирующего процессы

'Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике и администрацией Краснодарского края в области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами от 21 июня 1999 года // Кубанские новости. 1999.4 августа

38

создания, ведения и применения сведений данной информационной системы, а так же других кадастровых отношений, позволяет сделать некоторые выводы о существовании проблем в их правовом регулировании.

Так, несмотря на большую степень значимости государственного земельного кадастра как функции государственного управления земельными ресурсами, действующие нормативные правовые акты регулируют далеко не все общественные отношения, возникающие в связи с его ведением.

Прежде всего, законодательно не закреплено место государственного земельного кадастра в кадастровой системе Российской Федерации. По-видимому, это связано с отсутствием теоретически обоснованной концепции развития кадастровых отношений в целом. Такая ситуация зачастую приводит к смешению понятий «земельный кадастр», «кадастр недвижимости», «градостроительный кадастр» и так далее.

Следует согласиться с позицией авторов, указывающих, что в ряде нормативных правовых актов предусмотрено ведение различных по названию, содержанию и назначению кадастров, однако в законодательстве и юридической литературе отсутствует их научно обоснованное деление на виды и разновидности. Сведения кадастрового характера и целеполагания, полученные о некоторых объектах, формально именуются кадастровыми, без воплощения в реальную организационно-правовую форму (например, кадастр неопределенного по составу недвижимого имущества, ведение которого на законодательном уровне необоснованно и неоправданно, подменено регистрацией прав на такое имущество и совершаемых с ним сделок). Причем в этих случаях единому учету подвергаются недвижимость и участки земель, в то время как они должны быть объектами соответствующих отдельных кадастров.1

Естественно, этот момент может повлечь за собой процесс «беспорядочного кадастротворчества». Так, например, в литературе высказывается мнение о необходимости «методологически объединить и организационно создать многофункциональный кадастр, позволяющий ввести

1 Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.78

39

специальную регистрационную систему землепользовании и землевладельцев, объектов недвижимости как в городе, так и в сельской местности, которая послужит инструментальным средством общественного самоуправления, гарантом прав собственников и одновременно цехом организации государственного и местного налогообложения недвижимости».1

Существующие нормы права, регулирующие кадастровые отношения в целом, содержатся только в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации»,2 который определяет, в том числе, и правовой режим государственных информационных ресурсов. Очевидно, что правовой режим информационных ресурсов не предполагает установление их организационно-правовых форм и видов.

Конечно же, следует поддержать концепцию Л.Н. Мороз, отмечающей, что выходом из сложившейся ситуации, «базисом для создания механизма правового регулирования кадастровых отношений, наряду с действующими нормами о градостроительном, земельном, водном и других кадастрах, мог бы стать общий закон о кадастрах.3

Однако, на наш взгляд, этого недостаточно. Учитывая специфику земли не только как объекта гражданско-правовых сделок и базы для налогообложения, но и как природного объекта (объекта охраны окружающей природной среды), необходимо определить его место в системе кадастров ресурсов естественного происхождения.

Такая необходимость обусловлена законодательным установлением различного правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. Поскольку в государственный земельный кадастр должны быть внесены сведения не только о землях сельскохозяйственного назначения и

1 Милонова М. Концептуальные подходы к созданию многоцелевого кадастра недвижимости. // Агропромышленный комплекс: экономика, управление. 1995. №10. С.72 2СЗРФ. 1995. №8. Ст.609

3 Мороз Л.Н. Организационно-правовые аспекты формирования кадастров и регулирования кадастровых отношений. // Государство и право. 1999. №4. С.81

4 Об охране окружающей природной среды (статья 4): Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 с изм. и доп. от 21 февраля 1992 года и 2 июня 1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №10. Ст.459; 1993. №29. Ст. 1111

40

населенных пунктов, то зачастую при составлении кадастровой информации могут потребоваться данные лесного, водного кадастров, кадастра особо охраняемых природных территорий и других кадастров.

На сегодняшний день правовые основы государственных кадастров природных ресурсов определены в подзаконных нормативных правовых актах1 (кроме государственного земельного кадастра). В зависимости от объекта кадастрового учета в них устанавливаются состав включаемых в кадастры сведений, указываются органы государственной власти, осуществляющие их ведение. Однако практически во всех правовых актах не дается понятие рассматриваемых кадастров природных ресурсов, некоторые из них регулируют ведение кадастрового учета природного объекта в совокупности с другими функциями государственного управления, в частности, осуществлением мониторинга.2

Как уже отмечалось, в юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости систематизации правовых норм, регулирующих кадастровые отношения. Применительно к вопросу о совершенствовании нормативных актов, регулирующих ведение кадастров природных ресурсов, особый интерес представляет мнение Е.Н. Колотинской, которая в целях унификации законодательства предлагает определить в едином порядке все общие вопросы в части требований к исходной кадастровой документации и ее градации по достоверности, порядку финансирования кадастровых работ, рассмотрению и утверждению кадастровых оценок перед занесением в документацию, а также процессуальному порядку ведения кадастров, проведению государственного и внутриведомственного контроля за

1 См.: О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий: Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 года №1249 // СЗ РФ. 1996. №44. Ст. 5014; О ведении государственного водного кадастра: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 года №1403 // СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5566; О ведении государственного учета лесного фонда: Постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 года // СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2489

2 См.: О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1342 // СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 135

41

"" ' Чел йот соблюдением порядка их ведения.

На наш взгляд, учитывая современные тенденции развития земельного законодательства, представляется целесообразным разработка и принятие, например, Федерального закона «О государственных кадастрах природных ресурсов», в котором, учитывая специфику кадастровых объектов, определялись бы место и роль каждого кадастра. В таком нормативном правовом акте должны быть даны единое определение кадастров природных ресурсов, общие положения об их структуре, принципах ведения и государственных органах, его осуществляющих. Кроме того, в таком законе целесообразно было бы определить условия предоставления кадастровой информации и обмена кадастровыми данными. Порядок же ведения рассматриваемых кадастров должен определяться подзаконными нормативными правовыми актами.

Федеральной целевой программой Российской Федерации «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» на первом этапе ее реализации предусматривается разработка «отвечающей современным требованиям законодательной и нормативно-технической базы системы ведения государственного земельного

/•у

кадастра». 24 ноября 1999 года Государственной Думой Российской Федерации был принят разработанный в рамках этой программы Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»3.

Данным Федеральным законом было дано понятие земельного кадастра, определено его место в системе государственных информационных ресурсов, указан состав сведений и документов, включаемых в его содержание. Но, к сожалению, пока не установлен четкий перечень сведений кадастра, которые могут предоставляться заинтересованным лицам, не конкретизированы вопросы

'Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М.,1986. С. 128

2 Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы»: Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июня 1999 года // СЗ РФ. 1994. №27. Ст.3379

3 О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ //СЗРФ.2000.№2. Ст. 149

42

применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в данной области. Кроме того, многие нормы данного закона являются бланкетными и содержат указания на пока не существующие подзаконные нормативные правовые акты. Представляется, что, в первую очередь, обоснованным будет принятие подзаконного правового акта, определяющего перечень основных сведений земельного кадастра, а также сведений, относящихся к категории ограниченного доступа.

Далее, в некоторых случаях очевидным является несоответствие нормативных правовых актов, а именно, федеральных законов друг другу, а также законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Так, например, в литературе1 неоднократно указывалось на факт несоответствия между нормами Гражданского кодекса Российской Федерации2 и Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3 в части определения предмета сделки.

Действительно, согласно статье 554 Гражданского кодекса Российской Федерации, в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке, либо в составе другого недвижимого имущества.4

При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.

Положения Гражданского кодекса Российской Федерации

1 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях». / Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998. М., 1999. С.299

2 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12 августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34. Ст. 4025

3 0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

4 Гражданский кодекс Российской Федерации. (Часть вторая) от 26 января 1996 года с изм. и доп. от 12августа 1996 года // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34. Ст. 4025

43

поддерживаются и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, статья 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» гласит, что сделки с земельными участками на территории Краснодарского края могут осуществляться при бесспорности границ земельных участков и отсутствии иных установленных законодательством причин, препятствующих заключению сделки.1

Однако статья 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» указывает, что отсутствие или незаконность работ по кадастровому учету земельного участка, не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него.2

Думается обоснованным проводить рассмотрение вышеуказанного противоречия с двух позиций.

Во-первых, закрепление Гражданским кодексом нормы, обязывающей указывать все необходимые данные, является в своем роде некоторой гарантией рационального использования переходящего по договору земельного участка, так как необходимо ставить в известность стороны договора о целевом назначении земли, возможности ее использования и так далее.

С другой стороны, в Российской Федерации в настоящее время осуществляется процесс не столько ведения, сколько создания государственного земельного кадастра, который займет еще значительное время. Поэтому для получения стороной договора плана земельного участка, который является документом, подтверждающим положение границ и площадь земельного участка, необходимо полное завершение работ по кадастровому его учету.

К примеру, в Краснодарском крае в целом по состоянию на 1 января 2000 года из 120,1 тысячи гектаров земель населенных пунктов инвентаризация

1 Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 года № 13-КЗ с изм. и доп. от 13 мая 1999 года № 181-КЗ, 19 июля, 3 ноября 2000 года № 300-КЗ и 3 ноября 2000 года // Кубанские новости. 1995. 24 августа; 1999. 1 июня; 2000. 19 августа; 16 ноября

2 0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (статья 20): Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

44

проведена на площади 38278 гектаров или 31,8%. Следовательно, отказ учреждений юстиции в регистрации прав на землю по данному основанию может существенно затормозить оборот недвижимости.

Закрепленные в законодательных актах субъектов Российской Федерации положения, касающиеся ведения государственного земельного кадастра, фактически дублируют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, и, как правило, имеют цель осуществления проведения кадастровых работ за счет землепользователей. Так, в Краснодарском крае в 1999 году работы по межеванию земель в населенных пунктах, как составляющие части комплекса земельно-кадастровых работ, а также по выдаче правоудостоверяющих документов на землю проводились, как и в последние годы, за счет средств землепользователей по их заявкам. Бюджетные средства на указанные цели не использовались.*

Таким образом, положение Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2, допускающее регистрацию сделок с землей с отсутствием вышеуказанных документов в целях защиты прав субъектов исследуемых отношений, должно носить временный характер. По истечении проведения кадастровых работ на территории Российской Федерации оно должно быть приведено в соответствие с Гражданским кодексом.

Представляется, что причинами вышеперечисленных недостатков в правовом регулировании земельно-кадастровых отношений, в основном, являются либо низкий уровень законодательной техники (например, различная терминология, используемая при разработке нормативных правовых актов), либо наличие пробелов в законодательстве, которые явились результатом возникновения новых общественных отношений после принятия новых нормативных актов.

1 Доклад о состоянии и использовании земель Краснодарского края за 1999 год. // Архив Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Краснодарского края за 1999 год

2 0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (статья 20): Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594

Кроме того, подобное регулирование может затрудняться в результате отсутствия должных мер по реализации правовых норм, в качестве которых обычно выступает недостаток финансирования тех или иных мероприятий.

Поэтому, учитывая несоответствие значительной части норм' права, регламентирующих государственный земельный кадастр, «социальной и экономической направленности земельных преобразований, их нуждаемость в существенном обновлении»1, можно сделать вывод о том, что законодательство в данной сфере правового регулирования находится лишь в стадии разработки.

<< | >>
Источник: Гряда Элеонора Александровна. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. 2001

Еще по теме 1.2. Земельно-кадастровые отношения: виды и правовое регулирование:

  1. § 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  2. 8.2. Виды (формы) правового регулирования
  3. 4. Правовое регулирование общественных отношений и его эффективность
  4. § 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  5. 79. Понятие и виды индивидуального правового регулирования
  6. Глава 16. Валютные отношения и их правовое регулирование
  7. § 1. Жилищные отношения и их правовое регулирование
  8. § 1. Жилищные отношения и их правовое регулирование
  9. 1.2. Методы правового регулирования земельного права. Земля как объект правового регулирования
  10. 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений
  11. 1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений
  12. 11.1. Инвестиционные фонды: понятие, виды, классификация, правовое регулирование
  13. 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В САЛИЧЕСКОЙ ПРАВДЕ
  14. СУЩНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
  15. § 1. Понятие, виды и правовое регулирование рынка ценных бумаг
  16. § 2. Понятие и виды источников правового регулирования предпринимательской деятельности
  17. 15.2. Правовое регулирование: понятие, приемы, виды
  18. 1.1. Экономические отношения как предмет правового регулирования
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -