<<
>>

§ 1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики

Гарантировать проведение в жизнь своей политики в различных сферах, в том числе – военно-социальной, государство может только в том случае, если его деятельность финансово обеспечена.
Другими словами, реализация государством разработанных программ в сфере военно-социальной политики возможна лишь при условии их адекватного финансового обеспечения, достигаемого посредством реализации финансово-правовых норм.

Определяющая роль государственных бюджетов в области реализации целей и задач социальной политики признана международным сообществом. В ходе конференций, проходивших под эгидой ООН в 90-е годы ХХ века, правительства всех стран мира взяли на себя обязательство применять «ориентированный на людей» подход к социальному и экономическому развитию. При этом правительства признали, что самые высокоморальные декларации окажутся лишенными всякого смысла, если на достижение этих целей не будут выделены соответствующие финансовые средства. Составление бюджета, по существу, отражает производство и использование государственных ресурсов. Анализ бюджета любого государства показывает, действительно ли правительства распределяют государственные ресурсы в соответствии с взятыми на себя обязательствами. Бюджеты имеют значение именно потому, что это мощные инструменты политики, кардинально влияющие на положение в области социальной справедливости[138]. Без финансового обеспечения «социальная политика как бы повисает в воздухе, остается нереализованной. У этой проблемы есть две стороны: необходимость увеличения государственных ассигнований и столь же настоятельная необходимость более рационального их использования»[139].

Принятие финансово-правовых актов и, прежде всего, законов о федеральном бюджете на очередной год всегда сопровождается ожесточенной политической борьбой, что зачастую приводит к затягиванию процесса принятия бюджета. К примеру, в период с 1993 и вплоть до 1999 года принятие законов о федеральном бюджете на очередной год происходило на фоне жесточайшей политической борьбы между законодательной и исполнительной властями.

Именно по этой причине указанные федеральные законы своевременно не принимались. Так, закон о федеральном бюджете на 1993 год был принят лишь 14 марта 1993 г., на 1994 год – 1 июля 1994 г., на 1995 год – 31 марта 1995 г., на 1997 год – 26 февраля 1997 г., на 1998 год – 26 марта 1998 г., на 1999 год – 22 февраля 1999 г. И лишь с 2000 года федеральные бюджеты на очередной год утверждаются высшим законодательным органом государства своевременно, т.е. до начала соответствующего календарного года.

Помимо своевременности принятия бюджета важным показателем является его реальность. В 90-е годы в связи с развитием политической демократии и отсутствием юридических механизмов ее реализации в бюджетной сфере большинство бюджетов были явно нереальны для выполнения. Это приводило и приводит к парализации некоторых положений ряда законов, финансовое обеспечение которых должно быть заложено в бюджете. К их числу можно отнести, в частности, отдельные положения Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»[140], ряд норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». По этой же причине – в связи с дефицитом бюджетных средств – приостанавливалось действие ряда нормативных правовых актов Правительства РФ в 2003–2004 годах. Поэтому правомерен вывод о том, что в современных условиях специфическая процессуальная форма принятия (рассмотрения и утверждения) закона о бюджете во многом нужна для того, чтобы обеспечить его реальность через проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества[141].

Российскими учеными справедливо констатируется, что причины остроты социальных проблем современной России кроются не столько в недостатке средств, сколько в пороках функционирующего механизма их распределения[142]. В связи с этим представляется важным в настоящей работе в рамках отдельного параграфа остановиться на рассмотрении проблем финансирования военно-социальной сферы.

Практика последних лет убедительно свидетельствует о том, что одним из основных инструментов управления военным строительством в целом и военно-социальной сферой в частности, является федеральный бюджет (бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[143]).

Составной частью федерального бюджета является военный бюджет, который выступает важнейшим стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства[144]. Военный бюджет охватывает отношения по формированию и использова­нию централизованных военно-бюджетных ресурсов и служит перераспределению стоимости между государством, военной орга­низацией и оборонно-промышленным комплексом.

Расходы федерального бюджета на указанные цели распределяются в соответствии с бюджетной классификацией, составными частями которой являются функциональная и ведомственная классификация расходов бюджета. В соответствии с ст. 3 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[145] функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе – на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.

В соответствии с ст. 84 Бюджетного кодекса РФ расходы на национальную оборону и обеспечение безопасности государства отнесены к функциональным видам расходов, финансируемым исключительно из федерального бюджета. Финансовые средства военная организация государства получает из федерального бюджета по разделу «Национальная оборона».

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой его расходов и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета, т.е. по органам государственной власти Российской Федерации, имеющим право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета[146].

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

На важность социальной составляющей федерального бюджета указывают многие ученые. Так, Ю.Н.Демидов выделяет данную область в относительно самостоятельную сферу общественной жизни, находящуюся на стыке экономической и социальной сфер. Указанный автор предлагает под социально-бюджетной сферой понимать совокупность общественно-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджетного законодательства в социальном комплексе страны, деятельности государственных внебюджетных фондов для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также бюджетного финансирования данных сфер, осуществления соответствующими государственными органами контроля за полным и целевым расходованием государственных и негосударственных финансовых средств, направленных на социальное обеспечение абсолютного большинства населения страны[147].

Г.С.Олейник, подчеркивая значительные возможности военного бюджета положительно воздействовать на реализацию потенциала человеческого фактора военной безопасности, отмечает, что военный бюджет формирует финансовую базу военно-социальной политики, создает финансовые предпосылки ее эффективности в структурах военной органи­зации страны, что проявляется в действенной системе мер по социальной защите военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей[148].

Как уже отмечалось, принятие бюджета на очередной год всегда сопровождается острой политической борьбой. В связи с этим представляется вполне правомерным вести речь о политической напряженности финансового права, под которой понимается высокая степень зависимости финансово-правовых норм от политики в процессе их формирования.

Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил[149].

В сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих и их семей указанная зависимость проявляется в превращении финансово-правовых норм и военного бюджета в один из основных факторов, определяющих направленность, содержание и эффективность военно-социальной политики государства. Военный экономист Г.С.Олейник, анализируя тенденции, происходящие в военно-финансовой политике в последние годы, пришел к неутешительному выводу, что «у военно-финансовой политики постепен­но увядают важнейшие ее направления, она переходит в воен­но-социальную, которая в свою очередь превращается в полити­ку выживания»[150].

На заседаниях Совета Безопасности РФ по вопросам «О состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития на период до 2010 года» (11 августа 2000 г.) и «О корректировке государственной политики Российской Федерации в области военного строительства и определении основных направлений развития военной организации государства на период до 2010 года» (9 ноября 2000 г.) одобрены основные параметры военного строительства на ближайшее 10-летие, в том числе – и прогноз объемов ассигнований федерального бюджета на финансирование войск, воинских формирований и органов. Одобренная на указанных заседаниях граница расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства оценена как напряженно сбалансированная, так как исходит из оценки предельных возможностей нагрузки на экономику и федеральный бюджет. При разработке прогноза за базовые показатели расходов на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов приняты расходы, установленные федеральным бюджетом на 2001 год.

При этом учтены параметры планируемого сокращения численности военнослужащих.

Анализ реальных расходов средств федерального бюджета на национальную оборону в последнее десятилетие (см. приложение 3 к настоящей диссертации) свидетельствует, что недофинансирование военной организации нашего государства вызвано не только случайными факторами. Проявились и системные изъяны в управлении социально-бюджетной сферой. Фактические расходы на социальную политику значительно отличаются от объемов, предусмотренных в федеральном бюджете, что объясняется неразвитостью применяемого инструментария планирования и контроля бюджетных расходов, а также неэффективностью бюджетных процедур, в рамках которых решения принимаются зачастую по политическим, а не экономическим мотивам. Финансовые отношения органов власти и управления в сфере военно-социальной политики недостаточно скоординированы. Это приводит к дублированию действий и нерациональному использованию бюджетных средств. Оценка эффективности расходов федерального бюджета на мероприятия по реализации военно-социальной политики в большинстве случаев не проводится.

Указанные обстоятельства актуализируют необходимость реформирования социально-бюджетной сферы. Отечественными учеными выделяются следующие основные принципы реформирования указанной сферы: принцип социальной стабильности; принцип адресности; принцип соответствия финансового механизма целям реформы; принцип эффективности реформ; принцип адаптивности[151]. Важную роль в преодолении негативных тенденций в социально-бюджетной сфере призван также сыграть переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Указанный принцип провозглашен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.[152] и в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249[153].

Основными проблемными вопросами финансово-экономического обеспечения военно-социальной политики, требующими своего разрешения, в настоящее время являются: недостаточность бюджетных средств; нарушение ритмичности финансирования военной организации государства; необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере; преодоление практики принятия органами законодательной и исполнительной власти законов и иных нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующими финансовыми средствами; изыскание и более активное использование внебюджетных источников финансирования военно-социальной сферы.

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Недостаточность бюджетных средств для полноценного функционирования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, для реализации социальных гарантий, установленных законодательством для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является наиболее острой проблемой последнего десятилетия.

Для определения достаточности (или недостаточности) финансовых средств на указанные цели необходимо наличие соответствующих научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев. Одним из таких критериев, несомненно, является установленное «Основами (концепцией) государственной политики по военному строительству на период до 2005 года» пороговое значение для финансирования расходов по разделу «Национальная оборона» – 3,5 процента от валового внутреннего продукта (ВВП). Можно, конечно, сомневаться в обоснованности этой цифры и ее приемлемости для России в нынешних социально-экономических условиях. Однако если она выражает минимальную потребность и, тем более, нормативно закреплена соответствующим Указом Президента РФ, то вполне правомерен вывод, что систематическое игнорирование данного показателя в федеральных законах о бюджете наносит серьезный ущерб доверию народа к власти. Так, в 1994 году на оборону было выделено примерно 5,6 процента ВВП, по закону о федеральном бюджете на 1996 год на эти цели выделялось 3,1 процента расчетного ВВП, в 1998–2004 годах – не более 2,9 процента[154], а на 2005 год намечено выделить 2,8 процента, тогда как до 90-х годов этот показатель составлял, по различным оценкам, 7–13 процентов при значительно большем объеме ВВП. В этот же период произошло и значительное снижение самого ВВП: в 1994 году – на 13 процентов, в 1995 году – на 4 процента, в 1996 году – на 5 процентов, в целом за 1990–1997 годы – на 45–50 процентов. Одновременное снижение ВВП и сокращение удельного веса военных расходов привели к тому, что реальные расходы на оборону с начала 90-х годов по настоящее время сократились на 70 процентов[155].

Другим важнейшим критерием достаточности бюджетных средств для реализации целей и задач военно-социальной политики должны стать государственные минимальные социальные стандарты, а также нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Об этом прямо сказано в ст. 65 Бюджетного кодекса РФ, однако указанная правовая норма вводится в действие со дня вступления в силу федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, принятие которого неоправданно затягивается.

Принятие указанного закона обеспечит возможность социального нормирования бюджетных расходов и позволит перевести процесс формирования консолидированного бюджета на научно обоснованные социальные стандарты. Указанные стандарты должны быть положены в основу бюджетного процесса, в том числе – определения величины межбюджетных трансфертов, компенсирующих регионам нехватку собственных средств для выполнения общефедеральных социальных гарантий и обязательств. Важным шагом на пути законодательного закрепления единых минимальных социальных стандартов явилась разработка и принятие Федерального закона от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной помощи»[156].

Формирование военно-социальной составляющей федерального бюджета на базе научно обоснованных социально-экономических стандартов принципиально для дальнейшего развития военной организации государства. Только такие процедуры системного социального анализа, прогнозирования, планирования и нормирования социального развития позволят перевести финансирование военно-социальной сферы из «остаточного принципа» на научно обоснованные системные методы и стандарты[157].

2. Нарушение регулярности и ритмичности финансирования военной организации государства.

Указанная проблема подробно проанализирована военными учеными-экономистами С.В.Калугиным и В.И.Цимбалом[158]. По мнению данных авторов, следует обратить внимание на одну новую особенность бюджетного процесса. С введением в действие Бюджетного кодекса РФ, переходом на казначейское исполнение бюджета Минобороны России и по мере усиления контроля за целевым расходованием средств значительно возрастают требования к регулярности финансирования по всем статьям расходов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил. Это связано с тем, что новая система исполнения и контроля в условиях действия строгих санкций за нарушения практически лишает финансовые органы возможности маневра имеющимися активами.

Сложившаяся практика выделения для нужд военной организации большей части финансовых средств в конце года создает условия для образования задолженностей по выплатам личному составу, что ухудшает морально-психологическую обстановку в воинских коллективах. Более того, поскольку страна продолжает жить в условиях инфляции, очевидно, что режим выплат «ежемесячных – к концу месяца, ежеквартальных – к концу квартала, а ежегодных – к концу года» практически означает обкрадывание Вооруженных Сил и негативно сказывается на боеспособности войск. Практика неритмичного выделения средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, наносит ущерб военной безопасности государства, существенно снижает эффективность военно-социальной политики. На данную негативную тенденцию обратил внимание Министр обороны РФ в докладе на подведении итогов подготовки Вооруженных Сил РФ в 2004 году[159].

В связи с изложенным, представляется вполне разумным предложение С.В.Калугина и В.И.Цимбала о целесообразности закрепления указом Президента РФ такого порядка выделения финансовых средств на нужды Минобороны России, при котором ассигнования по статьям, не связанным с сезонными изменениями, выделялись бы равномерно и ежемесячно. Финансирование других статей («северный завоз», компенсация социальных гарантий, связанных с периодом отпусков, и т.п.) должно осуществляться исходя из норм, закрепленных в законодательстве, а также с учетом необходимости минимизировать суммарные расходы. В случае принятия положительного решения по этому вопросу крайне важно обеспечить строгий контроль и персональную ответственность за его выполнение[160].

Налаживание устойчивого, ритмичного финансирования военной организации государства является одним из важнейших факторов стабилизации социальной обстановки в воинских коллективах. Не случайно российскими учеными обращается внимание на тесную взаимосвязь военного бюджета и морально-психологического состояния военнослужащих[161].

3. Не менее актуальной проблемой является необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере. Как показывает анализ, ни один федеральный бюджет в части финансирования расходов на оборону в 1993–1998 годах не был выполнен, но никто не был привлечен за это к ответственности. Поэтому вполне справедливой и обоснованной представляется постановка рядом ученых вопроса о необходимости принятия закона об ответственности органов исполнительной власти и государственных чиновников за невыполнение федеральных законов о федеральном бюджете[162].

Другой стороной данной проблемы является пораженность социально-бюджетной сферы криминальными проявлениями, что наглядно характеризуется статистическими данными. Количество преступлений экономической направленности, выявленных в социально-бюджетной сфере, масштабы ущерба, причиненного в результате указанных правонарушений, постоянно возрастают. По данным ГИЦ МВД РФ, в 1999 году в сферах здравоохранения, науки, культуры и искусства, социального обеспечения выявлено 27,6 тыс. преступлений, что на 15 процентов выше, чем в 1998 году и почти вполовину превышает уровень 1997 года[163]. По данным Генеральной прокуратуры, в 2001 году в Вооруженных Силах РФ вскрыто 11 тыс. нарушений бюджетного и кредитно-финансового законодательства. По должностным преступлениям возбуждено 513 уголовных дел.

Следует отметить, что при программно-целевом планировании борьбы с преступностью на 1994–1995 годы, а также программой «Усиление борьбы с преступностью» (1996–1997 годы) мероприятия по защите бюджетных средств, в том числе в социальной сфере, вообще не планировались. Лишь федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1999–2000 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270[164], установлены меры организационного, нормативно-правового и правоприменительного характера, направленные на усиление государственного финансового контроля, на выявление и пресечение коррупционных нарушений, связанных с использованием кредитов, а также денежных накоплений граждан негосударственными пенсионными и другими фондами.

Возвращаясь к проблеме регулярности финансирования военной организации государства, следует отметить, что действующий Бюджетный кодекс РФ несколько упорядочивает процесс исполнении бюджета. Однако стадия исполнения бюджета все еще не является строго регламентированной, а поэтому подразделения Минфина России не ощущают своей ответственности за бесперебойное финансирование бюджетополучателей. В этой связи не вызывает сомнений актуальность ускорения разработки и согласования подзаконных актов, посредством которых Бюджетный кодекс РФ будет вводиться в практическую деятельность финансовых органов.

Наиболее распространенным нарушением в данной сфере является нецелевое расходование бюджетных средств. Однако процедуры привлечения виновных лиц к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств не являются в полной мере совершенными. В соответствии с ст. 289 Бюджетного кодекса РФ данное правонарушение влечет наложение штрафов на руководителей организаций – получателей бюджетных средств; в соответствии с ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях[165] – наложение штрафов на соответствующих физических и юридических лиц. Как показывает практика, такая конструкция ответственности за данное правонарушение малоэффективна. В соответствии с ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного проступка. Проверки финансовой деятельности субъектов, допустивших нецелевое использование бюджетных средств, как правило, проводятся за предшествующие финансовые периоды, что приводит к тому, что к моменту составления акта проверки указанный двухмесячный срок в подавляющем большинстве случаев истекает и, следовательно, меры административной ответственности не могут быть использованы. В связи с этим является правомерной постановка вопроса об увеличении срока давности по данному виду административных правонарушений[166].

4. Преодоление практики принятия органами законодательной и исполнительной власти законов и иных нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующими финансовыми средствами.

Ст. 83 Бюджетного кодекса РФ установлено правило: если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе, в случае необходимости, передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. В данной правовой норме содержится, таким образом, запрет на принятие нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующим финансированием.

Однако практика принятия таких актов в силу различных причин (недостаточное качество нормотворческой деятельности, политическая, в том числе предвыборная конъюнктура, дешевый популизм, противопоставление законности и целесообразности и др.) до сих пор не преодолена. Одним из негативных последствий принятия подобных нормативных правовых актов является несбалансированность ресурсов и обязательств.

Не менее значим по своим негативным последствиям и морально-психологический аспект данной проблемы. Принятие государством и его органами завышенных обязательств в военно-социальной сфере, не обеспеченных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами для их реализации, подрывает веру военнослужащих в способность государства решать возложенные на него функции по социальной защите граждан, приводит к росту обоснованных обращений и жалоб в органы государственной власти и военного управления, в суды и другие правоохранительные органы, создает почву для правового нигилизма, порождает у военнослужащих апатию и пессимизм, резко снижает мотивацию к добросовестной службе и способствует, в конечном счете, оттоку из Вооруженных Сил квалифицированных кадров.

На недопустимость принятия законов, не обеспеченных финансированием, достаточно твердо и определенно указано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2003 года: «Суммарный годовой объем социальных обязательств государства составляет сегодня 6,5 триллиона рублей. Это практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России. И исполнительная, и законодательная власть за многие годы наобещали людям столько, сколько российская экономика дать просто не в состоянии. Мало того, под популистскими лозунгами и обманывая граждан страны, невыполнимые обещания наращиваются. Некоторые политики, к сожалению, стремятся нарастить их и сегодня»[167].

Данное обстоятельство породило такой характерный для российской правовой политики институт, как приостановление действия на очередной финансовый год отдельных нормативных правовых актов, реализация которых не обеспечена финансированием. Правовая оценка практики приостановления действия отдельных положений законодательных актов содержится в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ[168]. Высший судебный орган указывает, что законодатель, внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение военнослужащих, должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность и оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости законодательной политики в социальной сфере и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

В результате приостановления действия ряда правовых норм о социальных гарантиях и компенсациях военнослужащих в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное данными нормами права указанных граждан фактически оказываются блокированными на протяжении ряда лет. Тем самым федеральный законодатель изменяет условия материального обеспечения военнослужащих, выполняющих – в силу заключенных контрактов – взятые на себя обязательства и совершающих посредством прохождения военной службы юридически значимые действия. По существу такого рода изменение означает, что государство в нарушение ст. 59 и 37 Конституции РФ в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего правового регулирования и правоприменительных актов. Поэтому, принимая такие решения, федеральный законодатель во всяком случае должен предусматривать компенсаторный механизм, позволяющий устранять негативные последствия приостановления действия отдельных правовых норм.

По заключению Конституционного Суда РФ, федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год по своей природе не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому к нему не может применяться правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), т.е. данный закон не может изменять положения других федеральных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Независимо от времени принятия, приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Исходя из указанных аргументов, Конституционный Суд РФ своим постановлением от 23 апреля 2004 г. № 9-П признал не соответствующим Конституции РФ приостановление действия норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части выплаты гражданам, уволенным с военной службы, денежной компенсации за поднаем жилых помещений[169]. При этом отмечено, что этим, однако, не исключается правомочие Федерального Собрания – при соблюдении требований Конституции РФ – приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений законов, связанных с расходами Российской Федерации.

Как представляется, указанное решение Конституционного Суда РФ имеет преюдициальное[170] значение для всех других судов при рассмотрении ими жалоб граждан, уволенных с военной службы, связанных с отказом в выплате им компенсации за поднаем жилых помещений. Думается, что и для федерального законодателя данное решение будет иметь практическое значение[171].

5. В условиях недостаточности бюджетных средств возрастает роль внебюджетных источников финансирования военно-социальной сферы. К числу таких источников можно отнести доходы, получаемые от сдачи в аренду временно не используемых помещений, зданий, сооружений, земельных участков, от реализации военного имущества, а также за оказание военными организациями некоторых услуг юридическим и физическим лицам (перевозки, обучение, медицинское и санаторно-курортное обеспечение и др.). В ФСБ России внебюджетные средства могут быть получены посредством оперативно-служебной деятельности пограничной службы (взимание штрафов, реализация конфиската и т.д.)[172]. Как показывает практика, серьезным резервом в деле решения жилищной проблемы могла бы стать разработка и реализация инвестиционных проектов, когда на земельных участках, переданных в оперативное управление Минобороны России, других силовых ведомств, за счет средств инвестора осуществляется жилищное строительство. В качестве платы за использование земельных участков подрядчик выделяет заранее оговоренное число квартир для военнослужащих.

Во всех указанных выше случаях важно обеспечить строгий учет, прозрачность и целевое расходование поступающих финансовых средств.

В ряду многочисленных предложений об изыскании дополнительных источников увеличения доходов федерального бюджета и затрат на национальную оборону заслуживает внимания предложение ряда авторов о введении т.н. «военного налога»[173]. Под военным налогом предлагается понимать специальные платежи в государственный бюджет граждан (организаций и предприятий, на которых они трудятся), обязанных по закону проходить военную службу по призыву, но принявших решение не служить, для покрытия части расходов на содержание Вооруженных Сил. Конечно, данная идея нуждается в серьезном изучении и детальной проработке, но в целом она представляется достаточно продуктивной и перспективной.

Большой интерес представляет использование опыта формирования и использования денежных капиталов в русской армии в качестве альтернативных источников финансирования расходов военного ведомства. К началу XIX века в рамках военного ведомства сложилась система децентрализованных денежных фондов, в которую входили многочисленные капиталы: военный, полковой, пенсионный, эмеритальный, церковный, казарменный, жилищный, орденский капиталы, капитал офицерского собрания и целый ряд благотворительных капиталов, составлявших собственность различных военных управлений и заведений[174]. Создание системы денежных капиталов позволяло улучшать материальное обеспечение военнослужащих, обеспечивать их социальные гарантии во время и после прохождения военной службы.

Для решения рассмотренных выше проблем финансирования военно-социальной сферы потребуется не один год. Первоочередной задачей при этом является восстановление в значительной мере утраченного контроля за использованием бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых для решения военно-социальных проблем. Важным средством решения данной задачи является совершенствование системы правового регулирования данной сферы нормами финансового и военного права. В связи с этим заслуживает поддержки мнение А.И.Землина о необходимости разработки и принятия закона «О военных расходах», который должен дать определения военного бюджета и военных расходов, раскрыть основные функции федеральных органов государственной власти в области военных расходов, закрепить структуру военных расходов, определить порядок составления, рассмотрения и утверждения, исполнения смет военных организаций и т.п.[175]

Выводы: 1. Основными проблемами финансово-экономического обеспечения военно-социальной политики российского государства являются: недостаточность бюджетных средств на полную реализацию социальных гарантий военнослужащих; нарушение регулярности финансирования социальных потребностей военной организации; необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере; преодоление практики принятия нормативных правовых актов, не обеспеченных финансовыми средствами; изыскание дополнительных источников финансирования.

2. Учитывая глубину кризиса российской экономики, а также тот факт, что речь идет не о простом восстановлении экономической мощи, а о создании совершенно новой системы экономических отношений, докризисный уровень, по расчетам специалистов, достигнуть удастся не ранее, чем через десятилетие. Следовательно, режим жестких бюджетных огра­ничений – не кратковременное явление, а норма нашей жизни на ближайшие десятилетия[176]. Несомненно, что указанные факторы будут оказывать определяющее влияние на содержание и направленность военно-социальной политики Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Корякин Виктор Михайлович. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2005

Еще по теме § 1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики:

  1. РАЗДЕЛ V ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
  2. 16.1. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  3. Глава I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. § 1.2. Понятие, сущность военно-социальной политики и критерии ее эффективности
  6. § 1.3. Принципы и функции военно-социальной политики
  7. § 1.4. Современное социальное и правовое положение военнослужащих и членов их семей как показатель эффективности военно-социальной политики
  8. § 1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики
  9. Глава II . ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
  10. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
  11. § 2.1. Государственно-правовые аспекты военно-социальной политики
  12. § 2.2. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как ключевое звено системы правового обеспечения военно-социальной политики
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -