2.3. ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ

Один из них — ориентация налоговой системы и элементов отдель­ных налогов (ставок, объектов) на выполнение преимущественно фискаль­ных задач, т.е. стереотип излишней фискальное™. Например, в законе о конкретном налоге закладывается заведомо завышенная ставка в рас­чете на получение с большего своей нормальной доли. Однако на самом деле высокие ставки «пугают» плательщиков, заставляют их уклоняться от налогов, а в результате бюджет недополучает не только начисленную завышенную, но и «нормальную» сумму налога.

Масштабы фактической мобилизации доходов в бюджетную систе­му, достигаемые ценой огромных потерь, для социально-экономическо­го развития страны, мягко говоря, неудовлетворительны. Налогообло­жение в целом направлено в основном на текущее увеличение налоговых поступлений, что приводит к образованию фактически завышенного сово­купного бремени начисленных налогов, которые не в состоянии нести даже среднестатистический российский налогоплательщик. Это одна из немаловажных причин того, что около половины промышленных пред­приятий в России убыточны, а еще столько же прибыльных предприятий являются низкорентабельными.

Нездоровая ориентация российской налоговой системы на косвен­ные формы налогообложения — еще один негативный стереотип в нало­говой политике. До 70% всех налоговых поступлений в бюджет состав­ляют косвенные налоги на бизнес (традиционные косвенные налоги в виде НДС, акцизов, налога с продаж, таможенных пошлин; все налоги, кото­рые относятся на издержки производства и обращения). Такого дисба­ланса налоговой структуры в пользу инфляционных регрессивных по отношению к доходам потребителей налогов, коими являются кос­венные налоги на бизнес, нет ни а одной развитой стране. Конечно, в слож­ных российских условиях косвенные налоги являются более надежны­ми, стабильными и не зависящими от инфляции источниками доходов государства. Однако высокие косвенные налоги, будучи ценообразующим фактором, сокращают платежеспособный спрос, а следовательно, и объе­мы производства, реализации и потребления товаров и услуг, что влечет за собой сокращение налоговых поступлений. Кроме того, конечными плательщиками косвенных налогов на бизнес становятся не только насе­ление и государственные учреждения, но и предприятия-производители (продавцы) в случае нарушения процесса реализации продукции и невоз­можности переложения налогов через цены на потребителей (товары могут вообще быть не проданы либо проданы по ценам, не возмещающим налоги). Поэтому высокие косвенные налоги также влияют на финансо­вое состояние предприятий-производителей (продавцов), заставляют их уходить полностью или частично в сферу теневой экономики, от кото­рой государство не получает вообще никаких налогов.

Запредельно высокое (в сложившейся экономической ситуации) сово­купное налоговое бремя на российских товаропроизводителей (в среднем более 50 коп.

В значительной степени именно чрезмерное общее бремя начислен­ных налогов вынуждает предпринимателей скрывать истинные размеры своего бизнеса, продаж, доходов и использовать незаконные схемы. Таким образом, при неблагоприятном в целом налоговом режиме разрастаются теневой и льготный секторы экономики, которые практически не уча­ствуют в формировании государственных доходов. Налоговая политика сосредоточена преимущественно на фискальных целях, не выполняя должным образом задачи стимулирования и регулирования экономики.

Теневой бизнес есть и будет всегда и в любой стране. Другое дело, что не должно быть веских побудительных мотивов у некриминальных экономических структур к массовому сокрытию объектов налогообло­жения. Определенная часть предпринимателей готова легализовать свой бизнес, но при условии снижения налогового бремени до приемлемого уровня. Для российских товаропроизводителей в отраслевом разрезе пре­дельные (нижние и верхние) границы колебания совокупного налогово­го бремени (по начисленным налогам) к добавленной стоимости (выруч­ке за минусом материальных затрат и амортизационных отчислений) нужно поэтапно довести до 24—31 % к чистой стоимости, за исключени­ем подакцизной продукции (см.

При этом не следует рассчитывать на моментальный фискальный эффект и массовый выход бизнеса из тени. Необходимо два-три года для адаптации к новому налоговому режиму. Однако возможные текущие потери налоговых доходов будут компенсированы расширением налого­облагаемой базы при улучшении показателей экономического роста. Та­кие меры, как существенное снижение налогового бремени, несомненно, повысят доверие к Правительству, что позволит получить дополнитель­ные неналоговые доходы от государственного имущества, выпуска госу­дарственных займов и т.п.

Общее налоговое давление на денежные доходы населения, с уче­том косвенных налогов, составляет сейчас около 40%А Это очень высо­кий показатель. Еще хуже дело обстоит с уровнем налоговых начис­лений на заработную плату. Даже без учета косвенных налогов сейчас он в подавляющем большинстве составляет 48,6%, в том числе: 13% —

1 Макрушин А.В., Барулин СВ. Указ. соч. С. 46.

; Бекетова ОН. Налоговое бремя и налоговые пределы в современной России/В сбор­нике научных трупов: Финансовые проблемы переходной экономики. Саратов, 2001. С. 20.

основная ставка подоходного налога и 35,6% — основная ставка соци­ального налога (для сравнения: даже в благополучной Европе ставка страховых взносов в социальные фонды составляет в среднем 31 %). Это одна из важнейших причин того, что российские налогоплательщики ста­раются всеми путями занизить (показать в отчетах) для налогообложе­ния фактически выплаченную заработную плату, используя различные незаконные схемы оплаты труда. Особенно часто это практикуется в малом бизнесе, где прибыль и оплата труда зачастую не имеют четких границ, сливаются и составляют единый общий доход. С целью создания экономической заинтересованности предприятий в легализации всех фактически выплаченных сумм оплаты труда с 2001 г. используется рег­рессивная шкала ставок социального налога. Однако она настолько услож­няет процесс налогообложения, что вряд ли оправдает возрастающие трудозатраты по контролю за правильностью применения регрессивных ставок как самими налогоплательщиками, так и налоговыми органами.

Напомним, что в практике налогообложения существует известная еще со времен А. Смита закономерность — чем проще порядок исчисле­ния и уплаты налога, тем эффективнее налоговый контроль и выше соби­раемость налога в бюджет, поскольку у налогоплательщиков будет мень­ше возможности для занижения налогооблагаемой базы и уклонения от налога. И наоборот, чем сложнее механизм налогообложения, тем слабее налоговый контроль, ниже собираемость налогов и т.д. С этих позиций можно усомниться в правильности подхода к решению задачи легализации доходов налогоплательщиками. Не случайно многие пред­ставители малого бизнеса скептически относятся к предоставленному НК РФ праву на использование регрессивной шкалы ставок, считая, что проще и дешевле использовать прежние, апробированные схемы неофи­циальной оплаты труда. Видимо, необходимы иные, более простые и дей­ственные пути решения проблемы сокрытия доходов (в том числе в фор­ме оплаты труда) от налогообложения.

Один из таких вариантов был предложен А.В. Макрушиным1. Он рекомендует количественно соизмерить общий уровень налоговых начислений на фонд оплаты труда « прибыль (доход) организаций с целью обеспечения нейтральности налогов по отношению к обоим взаимосвя­занным объектам налогообложения, т.е. равноценности для налогопла­тельщиков прибыли и заработной платы, с точки зрения налоговой оцен­ки. В таком случае при действующей предельной ставке налога на прибыль 24% общий уровень налоговых начислений на фонд оплаты труда также не должен превышать 24%, включая 13%-ную основную став­ку подоходного налога и 11%-ную ставку страховых взносов на обяза­тельное пенсионное страхование, включая накопительную часть. Поэто­му имеет смысл установить новый порядок исчисления социального нало­га (СН), касающийся налоговой базы, в качестве которой можно принять выручку от реализации продукции. Ставка такого налога должна соста­вить 7—8%, что примерно соответствует ставке социального налога в раз­мере 22—24% к фонду оплаты труда.

Исчисленные к выручке суммы социального налога, как и в насто­ящее время, должны относиться на издержки производства и обращения.

Одновременно следует восстановить прогрессивную шкалу подоход­ного налога с предельной ставкой 26%, а также повысить до оптималь­ного размера ставку налога на прибыль — 26%\ В случае изменения став­ки налога на прибыль до ее оптимальной величины необходимо будет скорректировать и размер страховых взносов на обязательное пенсион­ное страхование (с И до 13%). Это позволит, с одной стороны, восстано­вить социальную справедливость подоходного налогообложения и, с дру­гой стороны, выровнять предельные ставки взаимосвязанных налогов на доходы физических и юридических лиц (организаций). В результате действующий сейчас единый социальный налог будет разделен на два самостоятельных налога в виде:

1) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по ставке 13%, включая накопительную часть, к расходам на оплату тру­да, направляемых на страховые и накопительные пенсии. Совокупные налоговые начисления на оплату труда составят 26% (13% — • налог на доходы физических лиц и 13% — страховые взносы), что соответствует предлагаемой оптимальной ставке налога на прибыль (26%);

2) социального налога по ставке 7—8% к выручке организации, направляемого на формирование и выплату трудовых пенсий в фонды социального страхования и медицинского страхования по разделенным от общей ставки нормативам.

Итак, для перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой полити­ке реформирования в России необходимо параллельное решение двух казалось бы взаимоисключающих задач: с одной стороны, увеличения налоговых доходов, поступающих в бюджет с целью усиления государ­ственного регулирования экономики, с другой стороны, снижения нало­говой нагрузки до уровня, создающего заинтересованность в росте инве­стиций и производства. Однако на практике, как уже отмечалось, превалировал фискальный подход, ведущий к подавлению производства, а не к его стимулированию, хотя уже не один год ведутся острые дискус­сии о возможности одновременного достижения названных двух целей. И для этого есть все основания. Теневой и льготный секторы экономики частично или полностью свободны от налогового бремени (их доля в ВВП страны составляет, по разным оценкам, от 25 до 40%). Нелегальный вы­воз капитала за границу оценивается десятками миллионов долларов в год. То есть существует потенциальная возможность существенного увели­чения налоговых поступлений в бюджет при одновременном смягчении налогового давления на российских товаропроизводителей.

В то же время необходимо создать условия для того, чтобы на деле реализовать эту возможность. Во-первых, требуется политическая воля в последовательном проведении стимулирующей бюджетно-налоговой политики, способная сломать негативные налоговые стереотипы, преодо­лев сопротивление лобби. Во-вторых, необходима последовательная реформа всей налоговой системы, а не вырывание отдельных налоговых инструментов из общего налогового контекста, что наблюдается на про­тяжении последнего десятилетия. В-третьих, требуется коренная пере­ориентация системы налогового льготирования на стимулирование инве­стиционной производственной деятельности с тем, чтобы массовые отмены действующих и введение новых льгот не привели к развалу при­оритетных для страны звеньев товаропроизводящей и социальной сфер.

Важной проблемой действующей системы налогообложения явля­ется приведение механизма распределения налоговых доходов по уров­ням бюджетной системы в соответствие с требованиями государствен­ного устройства Российской Федерации. В настоящее время доходы бюд­жетов субъе!стов РФ, местных бюджетов формируются преимуществен­но за счет отчислений от федеральных (по признаку установления) налогов, а не за счет собственных доходных источников.

Даже после существенных изменений, внесенных принятыми уже на данный момент главами части второй НК РФ, действующая налоговая система продолжает оказывать угнетающее воздействие на развитие про­изводственной сферы российской экономики. Такое состояние, когда у законопослушных налогоплательщиков, полностью уплачивающих все налоги, не остается достаточно финансовых ресурсов для инвестирова­ния затрат на развитие производства и обновление изношенных основ­ных фондов, принято характеризовать как неблагоприятный налоговый режим, толкающий предприятия к сокрытию объектов налогообложения, уклонению от налогов и ухода в теневой сектор экономики. Не платить налоги стало «правилом хорошего тона».

Стереотип налогового подавления порождает другой стереотип нало­говой политики — чрезмерную загруженность системы налогообложе­ния экономически необоснованными налоговыми льготами и префе­ренциями. Налоговые льготы и государственные приоритеты существуют как бы сами по себе. Широкое распространение получила практика предоставления индивидуальных и групповых льгот, что создает основу для коррупции, порождает цепочку налоговых послаблений путем использования льготных прав одного налогоплательщика другими нало­гоплательщиками и т.п., например, лоббистские льготы отраслевого характера; налоговые освобождения предприятий, якобы использующих труд инвалидов; засорение порядка взимания личных налогов многочис­ленными льготами, связанными с определенным социальным статусом налогоплательщиков, и т.д. В то же время получение инвестиционных льгот сопряжено с целым рядом необоснованных ограничений, напри­мер, с 50% налогооблагаемой прибыли по налогу на прибыль, ограниче­ниями по инвестиционному налоговому кредиту, полным отсутствием каких бы то ни было налоговых льгот по инвестиционной лизинговой деятельности и т.п.

Далеки от совершенства действующая система и порядок примене­ния налоговых санкций. Российское правительство постоянно ужесточает их, но задолженность по налоговым платежам не становится от этого меньше. Штрафы все более превращаются из контрольно-регулирующе­го инструмента в важный стабильный источник государственных дохо­дов. Это ненормальное явление, которое заставляет задуматься и пере­смотреть контрольно-регулирующую политику.

Таким образом, проводимая налоговая политика не отражает рыноч­ной мотивации российской экономики, не создает стимулов налогопла­тельщикам для того, чтобы вкладывать финансовые ресурсы в развитие производства, в снижение издержек и наращивание легальных объемов продаж, а, наоборот, стимулирует сокрытие объектов налогообложения, перевод капиталов за границу, установление особых отношений между налогоплательщиками, налоговыми органами и органами власти, не пре­дусмотренных налоговым законодательством, и т.п.

Обобщая сказанное, можно определить основные приоритеты эффек­тивной налоговой политики, отражающей стратегические направления налогового реформирования.

1. Проведение структурной перестройки российской системы нало­гов и налогообложения. Необходимо изменить соотношение между кос­венными налогами на производство и импорт и прямыми подоходными налогами в сторону увеличения доли последних до 60% в общем объеме налоговых доходов (как это имеет место в большинстве развитых стран). В составе же косвенных налогов на производство и импорт повысить значимость и сместить акцент на поимущественные налоги и налоги за пользование природными ресурсами.

2. Стратегическое направление налоговой политики—реальное сни­жение налогового бремени на товаропроизводящую сферу до оптималь­ного для России уровня на основе оптимизации ставок и упорядочения базы обложения основных налогов, определяющих структуру доходов бюджета. Учитывая острую необходимость в обеспечении экономиче­ского роста и стимулировании инвестиций в России, необходимо довес­ти совокупное налоговое бремя до оптимальных 27—28% к добавленной стоимости (в значениях предельных границ налоговых изъятий 2Л—31 %).

3. Важнейшей стратегической задачей бюджетной политики в Рос­сии является разработка механизмов наиболее полного изъятия в бюд­жет и использования на благо всего общества рентных доходов (природ­ной, ценовой, монопольной и иных форм ренты). Особенно это касается рентных доходов, образующихся от эксплуатации недр и лесного фон­да — огромного национального достояния России.

4. Для реализации названных выше стратегических направлений эффективной бюджетной политики в области доходов необходимо решить комплекс следующих первоочередных задач:

— отмена налога с продаж, акциза на природный газ и налога на опе­рации с ценными бумагами;

— упрощение порядка исчисления НДС, акцизов на нефтепродук­ты, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и единого соци­ального налога;

— введение рентных налогов на сверхдоход при добыче полезных ископаемых (кроме общераспространенных) и при заготовке леса на корню;

— перевод регионов на систему единого поимущественного налого­обложения, основанного на рыночной оценке недвижимости, финансо­вых активов (ценных бумаг, долей и т.п.). транспортных средств и друго­го движимого имущества;

— установление оптимальных для современной России ставок основ­ных налогов: НДС — 16%, налог на прибыль — 26%, единый налог на имущество (недвижимость, финансовые активы, транспортные сред­ства по рыночной оценке) — 0,9%'; приведение в количественное равно­весие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда (налога на доходы физических лиц и страховых взносов) с оптимальной ставкой налога на прибыль;

— переход на новый механизм исчисления и уплаты единого соци­ального налога, разделенного на два налоговых платежа: социальный налог по ставке к выручке от реализации и страховые взносы на обяза­тельное пенсионное страхование по ставке от расходов на оплату труда работников, с целью стимулирования предприятий в легализации своих доходов;

— введение полной государственной монополии на экспорт углево­дородного сырья с целью полного изъятия в бюджет ценовой ренты, уси­ления борьбы с «лжеэкспортерами» и существенного пополнения за счет этого государственной казны (в частности, отпадет необходимость воз­мещения из бюджета сумм НДС, исчисленных по ставке 0% для экспор­теров углеводородов);

— снятие ограничений с налоговых льгот инвестиционного харак­тера, включая инвестиционный налоговый кредит, связанных с развити­ем производства, прикладной науки и техники; установление налоговых льгот по лизингу в производственной и научно-технической сфере;

— с целью расширения налоговой базы по подоходным налогам и борьбы с нелегальными схемами оплаты труда установить, как времен­ную меру, местный налог штрафного типа с сумм превышения среднего по муниципальному образованию уровня оплаты труда над фактически начисленной оплатой труда по каждому работнику для организаций, выплачивающих заработную плату в размерах, меньших названного норматива;

— создание условий, ограничивающих бартерные сделки, являющи­еся одним из способов обхода или уклонения от налогов, например уста­новление по таким операциям повышенных в 1,5—2 раза ставок НДС.

5. Развитие инфраструктуры процесса сбора налогов путем полной автоматизации налогового процесса, внедрения современной компьютер­ной техники и информационных технологий для контроля за собираемо­стью налогов, создания единой универсальной базы данных, включающей всех налогоплательщиков России.