2.3. ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ
Один из них — ориентация налоговой системы и элементов отдельных налогов (ставок, объектов) на выполнение преимущественно фискальных задач, т.е. стереотип излишней фискальное™. Например, в законе о конкретном налоге закладывается заведомо завышенная ставка в расчете на получение с большего своей нормальной доли. Однако на самом деле высокие ставки «пугают» плательщиков, заставляют их уклоняться от налогов, а в результате бюджет недополучает не только начисленную завышенную, но и «нормальную» сумму налога.
Масштабы фактической мобилизации доходов в бюджетную систему, достигаемые ценой огромных потерь, для социально-экономического развития страны, мягко говоря, неудовлетворительны. Налогообложение в целом направлено в основном на текущее увеличение налоговых поступлений, что приводит к образованию фактически завышенного совокупного бремени начисленных налогов, которые не в состоянии нести даже среднестатистический российский налогоплательщик. Это одна из немаловажных причин того, что около половины промышленных предприятий в России убыточны, а еще столько же прибыльных предприятий являются низкорентабельными.
Не менее высоко налоговое давление на доходы населения, хотя формально оно представлено лишь в виде ставки подоходного налога в размере 13%. При этом никто не учитывает скрытую форму обложения доходов населения через косвенные налоги, носителем которых оно и выступает {по нашим подсчетам около 70% суммы косвенных налогов оплачивается домашними хозяйствами через различные цены, в которых налоговая составляющая колеблется в среднем в пределах 45л50%).Нездоровая ориентация российской налоговой системы на косвенные формы налогообложения — еще один негативный стереотип в налоговой политике. До 70% всех налоговых поступлений в бюджет составляют косвенные налоги на бизнес (традиционные косвенные налоги в виде НДС, акцизов, налога с продаж, таможенных пошлин; все налоги, которые относятся на издержки производства и обращения). Такого дисбаланса налоговой структуры в пользу инфляционных регрессивных по отношению к доходам потребителей налогов, коими являются косвенные налоги на бизнес, нет ни а одной развитой стране. Конечно, в сложных российских условиях косвенные налоги являются более надежными, стабильными и не зависящими от инфляции источниками доходов государства. Однако высокие косвенные налоги, будучи ценообразующим фактором, сокращают платежеспособный спрос, а следовательно, и объемы производства, реализации и потребления товаров и услуг, что влечет за собой сокращение налоговых поступлений. Кроме того, конечными плательщиками косвенных налогов на бизнес становятся не только население и государственные учреждения, но и предприятия-производители (продавцы) в случае нарушения процесса реализации продукции и невозможности переложения налогов через цены на потребителей (товары могут вообще быть не проданы либо проданы по ценам, не возмещающим налоги). Поэтому высокие косвенные налоги также влияют на финансовое состояние предприятий-производителей (продавцов), заставляют их уходить полностью или частично в сферу теневой экономики, от которой государство не получает вообще никаких налогов.
Запредельно высокое (в сложившейся экономической ситуации) совокупное налоговое бремя на российских товаропроизводителей (в среднем более 50 коп.
на 1 руб. выручки), опять же в расчете на получение части от большого целого,— еще один стереотип налоговой политики; несмотря на тенденцию снижения совокупной доли начисленных налогов в добавленной стоимости, она составляет сейчас не менее 32%, что, как минимум, на 5% превышает оптимальный уровень налогового давления на российскую экономику (примерно 27%). На чрезмерность налогового бремени указывают такие «симптомы», как низкий уровень фактической собираемости налогов, не снижающаяся высокая задолженность предприятий по налогам и сборам (в среднем 25% к доходам консолидированного бюджета), массовый уход бизнеса в теневую сферу, об истинных масштабах которой можно лишь догадываться (по приблизительной оценке независимых экспертов, теневая экономика составляет около 40% к ВВП)[38].В значительной степени именно чрезмерное общее бремя начисленных налогов вынуждает предпринимателей скрывать истинные размеры своего бизнеса, продаж, доходов и использовать незаконные схемы. Таким образом, при неблагоприятном в целом налоговом режиме разрастаются теневой и льготный секторы экономики, которые практически не участвуют в формировании государственных доходов. Налоговая политика сосредоточена преимущественно на фискальных целях, не выполняя должным образом задачи стимулирования и регулирования экономики.
Теневой бизнес есть и будет всегда и в любой стране. Другое дело, что не должно быть веских побудительных мотивов у некриминальных экономических структур к массовому сокрытию объектов налогообложения. Определенная часть предпринимателей готова легализовать свой бизнес, но при условии снижения налогового бремени до приемлемого уровня. Для российских товаропроизводителей в отраслевом разрезе предельные (нижние и верхние) границы колебания совокупного налогового бремени (по начисленным налогам) к добавленной стоимости (выручке за минусом материальных затрат и амортизационных отчислений) нужно поэтапно довести до 24—31 % к чистой стоимости, за исключением подакцизной продукции (см.
параграф 1.5).При этом не следует рассчитывать на моментальный фискальный эффект и массовый выход бизнеса из тени. Необходимо два-три года для адаптации к новому налоговому режиму. Однако возможные текущие потери налоговых доходов будут компенсированы расширением налогооблагаемой базы при улучшении показателей экономического роста. Такие меры, как существенное снижение налогового бремени, несомненно, повысят доверие к Правительству, что позволит получить дополнительные неналоговые доходы от государственного имущества, выпуска государственных займов и т.п.
Общее налоговое давление на денежные доходы населения, с учетом косвенных налогов, составляет сейчас около 40%А Это очень высокий показатель. Еще хуже дело обстоит с уровнем налоговых начислений на заработную плату. Даже без учета косвенных налогов сейчас он в подавляющем большинстве составляет 48,6%, в том числе: 13% —
1 Макрушин А.В., Барулин СВ. Указ. соч. С. 46.
; Бекетова ОН. Налоговое бремя и налоговые пределы в современной России/В сборнике научных трупов: Финансовые проблемы переходной экономики. Саратов, 2001. С. 20.
основная ставка подоходного налога и 35,6% — основная ставка социального налога (для сравнения: даже в благополучной Европе ставка страховых взносов в социальные фонды составляет в среднем 31 %). Это одна из важнейших причин того, что российские налогоплательщики стараются всеми путями занизить (показать в отчетах) для налогообложения фактически выплаченную заработную плату, используя различные незаконные схемы оплаты труда. Особенно часто это практикуется в малом бизнесе, где прибыль и оплата труда зачастую не имеют четких границ, сливаются и составляют единый общий доход. С целью создания экономической заинтересованности предприятий в легализации всех фактически выплаченных сумм оплаты труда с 2001 г. используется регрессивная шкала ставок социального налога. Однако она настолько усложняет процесс налогообложения, что вряд ли оправдает возрастающие трудозатраты по контролю за правильностью применения регрессивных ставок как самими налогоплательщиками, так и налоговыми органами.
Напомним, что в практике налогообложения существует известная еще со времен А. Смита закономерность — чем проще порядок исчисления и уплаты налога, тем эффективнее налоговый контроль и выше собираемость налога в бюджет, поскольку у налогоплательщиков будет меньше возможности для занижения налогооблагаемой базы и уклонения от налога. И наоборот, чем сложнее механизм налогообложения, тем слабее налоговый контроль, ниже собираемость налогов и т.д. С этих позиций можно усомниться в правильности подхода к решению задачи легализации доходов налогоплательщиками. Не случайно многие представители малого бизнеса скептически относятся к предоставленному НК РФ праву на использование регрессивной шкалы ставок, считая, что проще и дешевле использовать прежние, апробированные схемы неофициальной оплаты труда. Видимо, необходимы иные, более простые и действенные пути решения проблемы сокрытия доходов (в том числе в форме оплаты труда) от налогообложения.
Один из таких вариантов был предложен А.В. Макрушиным1. Он рекомендует количественно соизмерить общий уровень налоговых начислений на фонд оплаты труда « прибыль (доход) организаций с целью обеспечения нейтральности налогов по отношению к обоим взаимосвязанным объектам налогообложения, т.е. равноценности для налогоплательщиков прибыли и заработной платы, с точки зрения налоговой оценки. В таком случае при действующей предельной ставке налога на прибыль 24% общий уровень налоговых начислений на фонд оплаты труда также не должен превышать 24%, включая 13%-ную основную ставку подоходного налога и 11%-ную ставку страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, включая накопительную часть. Поэтому имеет смысл установить новый порядок исчисления социального налога (СН), касающийся налоговой базы, в качестве которой можно принять выручку от реализации продукции. Ставка такого налога должна составить 7—8%, что примерно соответствует ставке социального налога в размере 22—24% к фонду оплаты труда.
Исчисленные к выручке суммы социального налога, как и в настоящее время, должны относиться на издержки производства и обращения.
Поскольку СН — это не подоходный налог, постольку нет необходимости жестко привязывать его к оплате труда. Страховую же и накопительную части пенсионных начислений, действительно, нужно привязать к оплате труда и взимать отдельно с направлением на соответствующие пенсионные лицевые счета. Как уже отмечалось, при установлении ставки страхового пенсионного платежа в размере 11% к сумме оплаты труда работника общий уровень налоговых начислений на заработную плату составит 24% (11% + 13% налога на доходы физических лиц). В перспективе ставка в 11% может быть разделена на две части, одна из которых будет непосредственно уплачиваться из заработной платы работника (при условии включения этой ставки в минимальную оплату труда). Отпадет необходимость в использовании регрессивной шкалы ставок. Устраняя жесткую зависимость налога от размеров фактически выплаченной заработной платы (кроме страховой части, в которой работники сами заинтересованы), создадутся условия для отказа от использования организациями незаконных схем оплаты труда.Одновременно следует восстановить прогрессивную шкалу подоходного налога с предельной ставкой 26%, а также повысить до оптимального размера ставку налога на прибыль — 26%\ В случае изменения ставки налога на прибыль до ее оптимальной величины необходимо будет скорректировать и размер страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (с И до 13%). Это позволит, с одной стороны, восстановить социальную справедливость подоходного налогообложения и, с другой стороны, выровнять предельные ставки взаимосвязанных налогов на доходы физических и юридических лиц (организаций). В результате действующий сейчас единый социальный налог будет разделен на два самостоятельных налога в виде:
1) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по ставке 13%, включая накопительную часть, к расходам на оплату труда, направляемых на страховые и накопительные пенсии. Совокупные налоговые начисления на оплату труда составят 26% (13% — • налог на доходы физических лиц и 13% — страховые взносы), что соответствует предлагаемой оптимальной ставке налога на прибыль (26%);
2) социального налога по ставке 7—8% к выручке организации, направляемого на формирование и выплату трудовых пенсий в фонды социального страхования и медицинского страхования по разделенным от общей ставки нормативам.
Итак, для перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике реформирования в России необходимо параллельное решение двух казалось бы взаимоисключающих задач: с одной стороны, увеличения налоговых доходов, поступающих в бюджет с целью усиления государственного регулирования экономики, с другой стороны, снижения налоговой нагрузки до уровня, создающего заинтересованность в росте инвестиций и производства. Однако на практике, как уже отмечалось, превалировал фискальный подход, ведущий к подавлению производства, а не к его стимулированию, хотя уже не один год ведутся острые дискуссии о возможности одновременного достижения названных двух целей. И для этого есть все основания. Теневой и льготный секторы экономики частично или полностью свободны от налогового бремени (их доля в ВВП страны составляет, по разным оценкам, от 25 до 40%). Нелегальный вывоз капитала за границу оценивается десятками миллионов долларов в год. То есть существует потенциальная возможность существенного увеличения налоговых поступлений в бюджет при одновременном смягчении налогового давления на российских товаропроизводителей.
В то же время необходимо создать условия для того, чтобы на деле реализовать эту возможность. Во-первых, требуется политическая воля в последовательном проведении стимулирующей бюджетно-налоговой политики, способная сломать негативные налоговые стереотипы, преодолев сопротивление лобби. Во-вторых, необходима последовательная реформа всей налоговой системы, а не вырывание отдельных налоговых инструментов из общего налогового контекста, что наблюдается на протяжении последнего десятилетия. В-третьих, требуется коренная переориентация системы налогового льготирования на стимулирование инвестиционной производственной деятельности с тем, чтобы массовые отмены действующих и введение новых льгот не привели к развалу приоритетных для страны звеньев товаропроизводящей и социальной сфер.
Важной проблемой действующей системы налогообложения является приведение механизма распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы в соответствие с требованиями государственного устройства Российской Федерации. В настоящее время доходы бюджетов субъе!стов РФ, местных бюджетов формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных (по признаку установления) налогов, а не за счет собственных доходных источников.
Даже после существенных изменений, внесенных принятыми уже на данный момент главами части второй НК РФ, действующая налоговая система продолжает оказывать угнетающее воздействие на развитие производственной сферы российской экономики. Такое состояние, когда у законопослушных налогоплательщиков, полностью уплачивающих все налоги, не остается достаточно финансовых ресурсов для инвестирования затрат на развитие производства и обновление изношенных основных фондов, принято характеризовать как неблагоприятный налоговый режим, толкающий предприятия к сокрытию объектов налогообложения, уклонению от налогов и ухода в теневой сектор экономики. Не платить налоги стало «правилом хорошего тона».
Стереотип налогового подавления порождает другой стереотип налоговой политики — чрезмерную загруженность системы налогообложения экономически необоснованными налоговыми льготами и преференциями. Налоговые льготы и государственные приоритеты существуют как бы сами по себе. Широкое распространение получила практика предоставления индивидуальных и групповых льгот, что создает основу для коррупции, порождает цепочку налоговых послаблений путем использования льготных прав одного налогоплательщика другими налогоплательщиками и т.п., например, лоббистские льготы отраслевого характера; налоговые освобождения предприятий, якобы использующих труд инвалидов; засорение порядка взимания личных налогов многочисленными льготами, связанными с определенным социальным статусом налогоплательщиков, и т.д. В то же время получение инвестиционных льгот сопряжено с целым рядом необоснованных ограничений, например, с 50% налогооблагаемой прибыли по налогу на прибыль, ограничениями по инвестиционному налоговому кредиту, полным отсутствием каких бы то ни было налоговых льгот по инвестиционной лизинговой деятельности и т.п.
Далеки от совершенства действующая система и порядок применения налоговых санкций. Российское правительство постоянно ужесточает их, но задолженность по налоговым платежам не становится от этого меньше. Штрафы все более превращаются из контрольно-регулирующего инструмента в важный стабильный источник государственных доходов. Это ненормальное явление, которое заставляет задуматься и пересмотреть контрольно-регулирующую политику.
Таким образом, проводимая налоговая политика не отражает рыночной мотивации российской экономики, не создает стимулов налогоплательщикам для того, чтобы вкладывать финансовые ресурсы в развитие производства, в снижение издержек и наращивание легальных объемов продаж, а, наоборот, стимулирует сокрытие объектов налогообложения, перевод капиталов за границу, установление особых отношений между налогоплательщиками, налоговыми органами и органами власти, не предусмотренных налоговым законодательством, и т.п.
Обобщая сказанное, можно определить основные приоритеты эффективной налоговой политики, отражающей стратегические направления налогового реформирования.
1. Проведение структурной перестройки российской системы налогов и налогообложения. Необходимо изменить соотношение между косвенными налогами на производство и импорт и прямыми подоходными налогами в сторону увеличения доли последних до 60% в общем объеме налоговых доходов (как это имеет место в большинстве развитых стран). В составе же косвенных налогов на производство и импорт повысить значимость и сместить акцент на поимущественные налоги и налоги за пользование природными ресурсами.
2. Стратегическое направление налоговой политики—реальное снижение налогового бремени на товаропроизводящую сферу до оптимального для России уровня на основе оптимизации ставок и упорядочения базы обложения основных налогов, определяющих структуру доходов бюджета. Учитывая острую необходимость в обеспечении экономического роста и стимулировании инвестиций в России, необходимо довести совокупное налоговое бремя до оптимальных 27—28% к добавленной стоимости (в значениях предельных границ налоговых изъятий 2Л—31 %).
3. Важнейшей стратегической задачей бюджетной политики в России является разработка механизмов наиболее полного изъятия в бюджет и использования на благо всего общества рентных доходов (природной, ценовой, монопольной и иных форм ренты). Особенно это касается рентных доходов, образующихся от эксплуатации недр и лесного фонда — огромного национального достояния России.
4. Для реализации названных выше стратегических направлений эффективной бюджетной политики в области доходов необходимо решить комплекс следующих первоочередных задач:
— отмена налога с продаж, акциза на природный газ и налога на операции с ценными бумагами;
— упрощение порядка исчисления НДС, акцизов на нефтепродукты, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и единого социального налога;
— введение рентных налогов на сверхдоход при добыче полезных ископаемых (кроме общераспространенных) и при заготовке леса на корню;
— перевод регионов на систему единого поимущественного налогообложения, основанного на рыночной оценке недвижимости, финансовых активов (ценных бумаг, долей и т.п.). транспортных средств и другого движимого имущества;
— установление оптимальных для современной России ставок основных налогов: НДС — 16%, налог на прибыль — 26%, единый налог на имущество (недвижимость, финансовые активы, транспортные средства по рыночной оценке) — 0,9%'; приведение в количественное равновесие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда (налога на доходы физических лиц и страховых взносов) с оптимальной ставкой налога на прибыль;
— переход на новый механизм исчисления и уплаты единого социального налога, разделенного на два налоговых платежа: социальный налог по ставке к выручке от реализации и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по ставке от расходов на оплату труда работников, с целью стимулирования предприятий в легализации своих доходов;
— введение полной государственной монополии на экспорт углеводородного сырья с целью полного изъятия в бюджет ценовой ренты, усиления борьбы с «лжеэкспортерами» и существенного пополнения за счет этого государственной казны (в частности, отпадет необходимость возмещения из бюджета сумм НДС, исчисленных по ставке 0% для экспортеров углеводородов);
— снятие ограничений с налоговых льгот инвестиционного характера, включая инвестиционный налоговый кредит, связанных с развитием производства, прикладной науки и техники; установление налоговых льгот по лизингу в производственной и научно-технической сфере;
— с целью расширения налоговой базы по подоходным налогам и борьбы с нелегальными схемами оплаты труда установить, как временную меру, местный налог штрафного типа с сумм превышения среднего по муниципальному образованию уровня оплаты труда над фактически начисленной оплатой труда по каждому работнику для организаций, выплачивающих заработную плату в размерах, меньших названного норматива;
— создание условий, ограничивающих бартерные сделки, являющиеся одним из способов обхода или уклонения от налогов, например установление по таким операциям повышенных в 1,5—2 раза ставок НДС.
5. Развитие инфраструктуры процесса сбора налогов путем полной автоматизации налогового процесса, внедрения современной компьютерной техники и информационных технологий для контроля за собираемостью налогов, создания единой универсальной базы данных, включающей всех налогоплательщиков России.
Еще по теме 2.3. ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ:
- 7.3. ФИСКАЛЬНАЯ (НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ) ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
- § 4. Бюджетная политика государства
- 3.4 Бюджетная политика государства
- ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ И ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
- 2.1. СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВОЙ КАТЕГОРИИ
- 2.2. ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
- 2.3. ПРИОРИТЕТЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ
- 2.4. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ
- 3.1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА КАК НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
- Вопрос 5 Современная бюджетная политика Российской Федерации
- 1.4. Бюджетная политика РФ
- 27. СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
- 8.1. Понятие охраны труда. Основные направления государственной политики в области охраны труда
- 2.2. Основные направления государственном политики в области физической культуры и спорта
- 1.4. Бюджетная политика РФ
- 5.3.11. Бюджетная политика в области расходов
- 12.1.2. Отличительные особенности бюджетной политики 1999-2002 гг.
- 1.6. Бюджетная политика РФ