8.1. Определение понятия бюджетного федерализма с позиций бюджетного регулирования

С этих позиций сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства федеративного государст­ва заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного про­цесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

По существу, бюджетный федерализм — форма бюджет­ного устройства в федеративном государстве, которая пред­полагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую со­циально-экономическую, бюджетную и финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов местного само­управления. Проблема бюджетного федерализма — это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это прежде всего проблема взаимо­отношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Соответственно, выход из социально-экономического кри­зиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предпо­лагают формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой региональной политики.

Сегодня насущно необходимым для России является осоз­нание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства (включая все уровни власти), населения и пред­принимательства.

Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе межбюд­жетных отношений (о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном из элементов целостной сис­темы государственного бюджетного регулирования. Не следует забывать, что экономический потенциал государства формиру­ется не на уровне центральной власти, а создается в регионах, поэтому сегодня для России проблема самодостаточности эко­номического потенциала регионов становится главной.

Для достижения максимального макроэкономического эф­фекта необходимо разработать стратегические концепции госу­дарственных расходов и доходов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется лейтмотив формирования финансовой базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения граж­данам в рамках ясного двустороннего контракта. Однако для того чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджет­ной политики решить несколько важных проблем.

Первая проблема касается разграничения расходных бюд­жетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это, в свою очередь, требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграниче­ние предметов ведения и распределение функций по финанси­рованию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспе­чение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению оп­ределенных видов расходов, но и обеспечение реальных воз­можностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как фе­дерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распреде­ления налогов, опустошая региональные бюджеты.

Третья проблема касается построения единой системы горизонтального бюджетного выравнивания в кратко- и долго­срочном аспектах.

Для этого необходимо отработать единые подходы к органи­зации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания явля­ется обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного вы­равнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны — это выравнивание уровня потребления госу­дарственных услуг по территориям, а с другой — выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.