4.4 Бюджетный процесс: экономические и правовые основы построения и организации

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствую­щих органов власти и юридических лиц. В бюджетном законодательстве дается уточненное определение бюджетного процесса как регламентиро­ванная бюджетным законодательством Республики Казахстан деятель­ность государственных органов по планированию, рассмотрению, утверж­дению, исполнению, уточнению и корректировке бюджета, ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, государственному фи­нансовому контролю, бюджетному мониторингу и оценке результатов.

Основныге задачи бюджетного процесса заключаются в следующем:

- выявление материальных и финансовых резервов государства;

- максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов;

- обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

- согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

- осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяй­ства, экономическими регионами и др. В свою очередь, решение этих задач достигается посредством реализации бюджетной политики (рисунок 4.5).

Все стадии бюджетного процесса экономически взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Организация бюджетного процесса суверенного государства строится в соответствии с действующим бюджетным законодательством, законода­тельными и нормативными актами, регулирующими бюджетный процесс, а также Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, разраба­тываемыми уполномоченным органом по бюджетному планированию. Организация бюджетного процесса в республике основана на следующих принципах:

- единства, выражающегося в единой правовой базе, единой бюджет­ной классификации, в единстве форм бюджетной документации, необходи­мой для статистической и бюджетной информации, в единстве денежной системы;

- самостоятельности, когда каждый участник бюджетного процесса самостоятельно организует свою деятельность, которая обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направ­ления их использования;

- сбалансированности, сущность которой заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов;

Соблюдение требований вышеназванных принципов должно обеспе­чить устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств, как между сферами деятельности, так и между регионами. Важное условие при этом - соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов, что служит главной основой всей финансовой поли­тики государства.

Согласно Бюджетному кодексу, бюджет формируется на основе сред­несрочного плана социально-экономического развития РК и программ раз­вития территорий с учетом ежегодного послания Президента РК к народу Казахстана. Другим важным моментом, также отраженным в Бюджетном кодексе, является регламентирование функций государственной власти в управлении финансовыми ресурсами, включая организацию бюджетного процесса. К этим функциям относятся:

- взаимодействие экономических и финансовых целей государства;

- взаимодействие бюджетов разных уровней с различными секторами экономики;

- совершенствование налогово-бюджетных инструментов;

- определение источников и размеров отчислений во внебюджетные специальные фонды;

- установление структуры и размера поступлений доходов в бюджеты и расходов из бюджетов;

- определение размера дефицита (профицита) республиканского бюд­жета;

- сбалансированность местных бюджетов;

- оценка состояния и динамики государственного долга с учетом его погашения и влияния на финансовые операции государства.

На протяжении всех стадий бюджетной деятельности по организации бюджетного процесса реализуются следующие основныге мероприятия:

- определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевы­ми программами социально-экономического развития;

- установление расходов бюджета по целевому и адресному назначе­нию;

- согласование бюджета с общей программой финансовой стабилиза­ции, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

- сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономичес­ки оправданных источников;

- осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансирован­ности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников до­ходов государства между ними, а также между сферами деятельности и регионами;

- обеспечение пропорциональности и сбалансированности различных крупномасштабных социально-экономических программ;

- контроль финансовой деятельности юридических лиц и доходов физи­ческих лиц при выполнении ими налоговых обязательств.

В случае одобрения представленных документов Правительство рес­публики принимает постановление, которым устанавливается порядок, сроки формирования проекта бюджета центральными государственными органами, организациями, содержащимися за счет бюджетных средств, и представления его в уполномоченный орган. Все участники бюджетного процесса руководствуются Правилами составления и исполнения респуб­ликанского и местных бюджетов, утвержденными Правительством РК. На рисунке 4.6 представлена действующая структура управления бюджет­ным процессом в Казахстане.

Организация бюджетного процесса начинается с подготовки на пред­стоящий финансовый год уполномоченным органом по бюджетному пла­нированию (на данный момент - Министерством экономического развития и торговли), основных направлений бюджетной политики, а также проекта консолидированного финансового плана государства.

Содержанием бюджетного процесса, который основывается на бюд­жетном устройстве страны и бюджетных правах, определяются его этапы (стадии) деятельности. В целом осуществление бюджетного процесса вклю­чает в себя следующие этапы бюджетной деятельности:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Порядок разработки, рассмотрения и утверждения республиканского

бюджета определен Конституцией РК и Бюджетным кодексом РК.На пер­вом этапе формирования бюджета в целях определения объемов денежных-

Рисунок 4.6 - Действующая структура управления бюджетным процессом

средств, необходимых для выполнения органами центральной и местной государственной власти своих функций, составляются проекты бюджетов разных уровней. Этому процессу предшествует определение основных направлений бюджетной политики страны, разработка прогнозных пара­метров развития экономики в целом и его отраслей и регионов, подготовка финансовых балансов. Для разработки бюджета в качестве исходных ис­пользуются макроэкономические показатели, характеризующие объем ва­лового внутреннего продукта на предстоящий год и темп его роста, инфля­ционные процессы и среднегодовой курс национальной валюты (тенге) по отношению к доллару США.

Работа по составлению проекта бюджета - одного из важных этапов бюджетного процесса - начинается задолго до начала предстоящего бюд­жетного года. В Республике Казахстан непосредственная работа по со­ставлению бюджета начинается с ежегодного обращения Президента стра­ны с Посланием к народу Казахстана, в котором определяются общие направления социально-экономического развития страны и формируются задачи финансово-денежной политики государства.

Поскольку составление проектов бюджетов целиком и полностью воз­лагается на Правительство РК и соответствующие исполнительные орга­ны местной власти, то порядок и сроки разработки республиканского бюджета и местных бюджетов, а также порядок работы над необходимыми документами, обязательными для представления одновременно с проектом бюджета, определяется специальным постановлением Правительства РК. Расчеты и показатели проекта бюджета до официального представления в органы представительной власти носят конфиденциальный характер. При разработке проекта бюджета должен соблюдаться принцип преемственно­сти и последовательности социально-экономической политики государ­ства.

На следующем этапе одобренный высшим и местными исполнительны­ми органами (Правительством РК и соответствующими акиматами) про­ект бюджета для рассмотрения и утверждения поступает в представитель­ные органы (Парламент Республики Казахстан и соответствующие маслихаты). Здесь проект бюджета рассматривается в специальных коми­тетах и комиссиях, где детально анализируются статьи бюджета, вносятся коррективы и дается заключение. Затем проект бюджета обсуждается на заседаниях палат Парламента (мажилисе и сенате). Утверждается респуб­ликанский бюджет на совместном заседании палат Парламента, местные бюджеты - на заседаниях маслихатов. На этом этапе бюджетного процес­са принимается закон о бюджете на предстоящий финансовый год.

Этап исполнения бюджета заключается в получении утвержденных до­ходов и осуществлении расходов в соответствии с утвержденными в бюд­жете ассигнованиями, а также осуществление финансирования дефицита (использования профицита) бюджета. Данный этап продолжается в тече­ние календарного года, который принято называть финансовым или бюд­жетным годом. Исполнение бюджетов обеспечивают Правительство РК и соответствующие местные исполнительные органы, руководствуясь при этом следующими принципами:

- целевого использования бюджетных средств, согласно которому ис­пользование бюджетных ассигнований осуществляется строго по назначе­нию в соответствии с паспортами бюджетных программ и нормативными правовыми актами, регламентирующими их осуществление;

- своевременности, который требует зачисления в установленные сро­ки поступлений в бюджет и использования бюджетных средств;

- равномерного исполнения бюджета, что означает распределение бюд­жетных средств в течение бюджетного года таким образом, чтобы в конце года не допустить накопления объема платежей;

- единства кассы, по которому все финансовые операции, проводимые по зачислению поступлений, и финансированию расходов, осуществляют­ся с единого казначейского счета в национальной валюте.

Последний этап бюджетного процесса, осуществляемый после завер­шения бюджетного года, - это составление отчета об исполнении бюджета, который формируется специальными органами - центральным уполномо­ченным органом по исполнению республиканского бюджета и соответ­ствующими органами на местах по исполнению местных бюджетов. Отчет представляется в представительные органы власти, которые его утверж­дают в установленном порядке.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости сокращения дефицита бюдже­та и обязаны руководствоваться принципом сбалансированности доходов и расходов бюджета. Это означает, что величина предусмотренных бюд­жетом расходов должна соответствовать суммарной величине доходов - бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Од­нако достижение равенства доходов и расходов бюджета на практике не всегда возможно и это не считается чрезвычайным положением, поскольку в мире практически нет стран, которые не имели бы бюджетного дефицита.

Механизм функционирования бюджетной системы регламентируется юридическими нормами. Совокупность юридических норм, по которым строится и действует бюджетная система, а так же определяется компетен­ция государственных органов власти и управления по разработке, рас­смотрению, утверждению и исполнению бюджетов, представляет собой бюджетное право.

В Бюджетном кодексе по всем видам бюджетов дается их определение, устанавливается наименование доходов и расходов, рассматривается по­рядок составления отчетов об исполнении бюджета, их утверждения и регламентируются вопросы контроля исполнения бюджетов. Здесь же оп­ределен перечень налогов, по которым в соответствующий бюджет посту­пают доходы полностью, указаны доходы, по которым в доход соответ­ствующего бюджета зачисляется часть доходов по нормативам, установ­ленным вышестоящим органом. Бюджетным кодексом определяется поря­док формирования Национального фонда, источники его формирования и использования, а также определены функции Совета по управлению этим фондом.

Порядок разработки, рассмотрения и утверждения республиканского бюджета определен Конституцией РК и Бюджетным кодексом РК. Струк­туру государственных органов в области регулирования бюджетных от­ношений составляют: Президент РК, Парламент РК, Счетный комитет по контролю исполнения республиканского бюджета, Правительство РК, Министерство торговли и экономического развития, Министерство фи­нансов, местные представительные и исполнительные органы.

Ключевые понятия: бюджетное устройство, финансовыгй контроль, бюджетныгй мониторинг, сбалансированность бюджета, денежная эмис­сия, бюджетныге отношения, бюджетная система