<<
>>

12.2. Социальная направленность бюджетной политики Российской Федерации 12.2.1. Основные направления социальной политики Российской Федерации

Одной из самых важных проблем формирующейся сегодня теории государственного регулирования является согласование бюджетной стратегии с различными аспектами социальной политики. Это означает, что практически все аспекты госу­дарственной финансовой политики, ее налоговая и бюджетная составляющие должны быть ориентированы не столько на фискальные цели, сколько на решение социально-экономиче­ских задач, обеспечивающих экономический рост и социальную ориентацию экономики.

Основными формами и инструментами государственного регулирования развития социальной сферы являются:

—программы развития образования и здравоохранения, имеющие стратегическое значение для страны, и их всесторон­няя финансовая поддержка в бюджетах всех уровней;

— нормативы и стандарты социального обеспечения насе­ления;

— регулирование межбюджетных отношений между Цен­тром и регионами, позволяющее выравнивать минимальную обеспеченность социальными благами по регионам;

—государственные программы (федеральные и регио­нальные), направленные на решение критических социальных ситуаций долговременного характера (проблемы Севера, Нечер­ноземья, радиоактивного загрязнения регионов и др.), а также на решение целевых проблем развития отраслей (создание полноценной материальной базы социальной сферы);

—система мер экстренного характера (прежде всего за счет резервных фондов), позволяющая ослаблять социальную напряженность, периодически возникающую из-за негативных процессов в образовании, охране здоровья, экологии.

Важнейшей задачей социальной политики является мак­симально возможное поддержание уровня жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев.

Либерализация экономики и устранение административных ограничений создали условия для роста экономической актив­ности значительной части населения. У большинства населения формируются принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс социальных условий жизни россиян. В связи с появлением негосударственных учреждений со­циального обслуживания у населения появилась и реальная возможность выбора различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и т. п. Наряду с традици­онным общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно складываться рынок социальных услуг. В связи с этим доля платных социальных услуг существенно выросла. Однако в связи с тем, что развитие экономики на первых этапах переходного периода столкнулось со значительным снижением эффективности хозяйства, резким падением производства и высокой инфляцией, доходы как государства, так и населения снизились.

В механизме финансирования социальной сферы страны произошли следующие изменения.

Во-первых, в связи с падением темпов экономического развития произошло сокращение государственных ресурсов, направляемых на финансирование социальной сферы.

Во-вторых, в существенной мере сокращение бюджетного финансирования социальной сферы произошло за счет того, что, перестраивающаяся экономика не в состоянии содержать сложившуюся неэффективную сеть социальных отраслей и постоянно увеличивающуюся численность нетрудоспособного населения.

В-третьих, с начала коренных экономических реформ произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал тот факт, что во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищно- коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание) увеличилась доля платных услуг и сократилась доля расходов государства на бесплатное социальное и культурное обслуживание населения.

В итоге существенно выросли размеры и доля расходов населе­ния в финансировании социальной сферы.

В-четвертых, расширение платности во всех отраслях социальной сферы привело к снижению качества услуг, предо­ставляемых населению бесплатно. Последнее особенно ощути­мо негативно отразилось на наиболее неблагополучной с точки зрения уровня доходности части населения России (пенсионеры, инвалиды, многосемейные, неполные семьи и т. п.).

Основное противоречие нашей современной социальной политики — это игнорирование основы рыночной экономики — интересов предпринимателей и перенос тяжести социальной ориентации экономики на бюджет. При этом неизбежно возникает ситуация, при которой бюджет, будучи не в состоянии решить все социальные проблемы, лишь усугубляет их напряженность.

Социальная направленность бюджетной политики может и должна реализовываться в контексте общей социальной поли­тики государства, направленной в первую очередь на развитие социальной ориентации предпринимательской деятельности, обеспечивая движение экономики от интереса предпринимателя к централизованному формированию рыночной инфраструкту­ры, обслуживающей и реализующей эти интересы.

Основа социальной политики — рост доходов граждан. Оценивая качество жизни населения, Правительство РФ опери­рует преимущественно показателями роста денежных доходов населения.

И действительно, они за последнее время растут достаточно активными темпами. Так, если в 2005 г. рост денежных доходов населения составил 109,3 % (при индексе потребительских цен 110,9 %), то в 2006 г. рост денежных доходов населения составил 112,5% (при индексе потребительских цен 109,0%). На 2007, 2008 и 2009 гг. планируются хотя и затухающие, но все еще достаточно высокие темпы роста денежных доходов населения (соответст­венно 110,2%, 108,9 и 108,2%).

Однако становится все более очевидным, что рост денежных доходов населения сам по себе не адекватен росту жизненного уровня населения, и поэтому динамика количественных показа­телей этого роста не отражает ни реальных улучшений в жизни населения, ни настроений самого общества.

На самом деле население оценивает свой уровень жизни не по среднестатистическим темпам роста доходов, а по росту возможностей удовлетворения своих потребностей за счет по­лучения доходов.

Основная масса населения формирует свои доходы главным образом за счет заработной паты. Номинальная среднемесячная заработная плата по стране в 2005 г. достигла уровня 8555 руб.; в 2006 г. она составила 10 555 руб.; в 2007 г. — 12 681 руб., а в 2009 г. достигнет 16 686 руб.

По существу, это означает, что при текущем курсе рубля к доллару в 2006 г. работник получал 2,4 долл. в час, а в 2007 г. — 2,9 долл. в час. Вместе с тем еще в 1987 г. ЮНЕСКО определила непререкаемое право человека получать за работу минимум 3 долл. в час. Именно это право и должно выступать главным ориентиром в решении задачи повышения качества жизни насе­ления, а не только показатели темпов роста заработной платы.

Общая картина динамики социально-экономических по­казателей нашего общества выглядит следующим образом (рис. 12.8).

Начиная с 2007 г. практически все показатели, характери­зующие жизненный уровень населения, идут на спад, но при этом прогнозируется рост интенсификации труда работающего населения.

На протяжении последних лет действительно сохранялась достаточно активная динамика роста средней заработной платы, в том числе и за счет индексации оплаты труда в бюджетной сфере. Хотя здесь темпы роста были ниже, чем в других секторах экономики, это способствовало наращиванию совокупного фон­да заработной платы, поскольку данная категория работников составляет около 25% всех занятых в экономике.

При этом реальная заработная плата увеличивалась темпа­ми, превышающими рост производительности труда и экономики в целом, это связано прежде всего с тем, что девальвация рубля и последующий за ней скачок потребительских цен и тарифов больше всего снизили затраты на рабочую силу в издержках производителей. Это предопределило потенциальную и реаль­ную возможность последующего ускоренного роста оплаты труда.

св

т

с

о р

и р

п

п м

е

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Годы

Объем платных услуг населению Реальная заработная плата Реальные располагаемые доходы населения Производительность труда Доля ФЗП в ВВП

ь

Рис. 12.8. Динамика социально-экономических показателей

В макроэкономическом анализе повышение уровня жизни населения характеризуется прежде всего повышением роли трудового фактора в формировании первичных доходов эко­номики. Эта роль оценивается долей заработной платы в ВВП. В большинстве развитых стран этот параметр колеблется в пре­делах 55—70%. В России в 1991 г. доля заработной платы в ВВП составляла 39%, в 2002 г. — 24,4, в 2005 г. — 22,9, в 2006 г. — 22,3%. По прогнозам Правительства РФ, в 2009 г. доля фонда заработной платы в ВВП составит только 24,5%. Интенсивно растущая с 2004 г. доля оплаты труда в ВВП к 2009 г. существенно замедлит свой рост, так и не достигнув минимально необходимого уровня.

Для того чтобы достичь адекватного участия трудового фактора в формировании первичных доходов экономики, рост заработной платы должен как минимум в три раза опережать рост ВВП.

Однако в проектировках правительства за период 2006-2009 гг. фонд заработной платы по сравнению с 2005 г. возрастет в 1,9 раза, в то время как номинальный объем ВВП — в 1,8 раза.

Кроме того, вклад внутреннего спроса населения в общий прирост ВВП катастрофически снижается.

Если в 2004 г. в приросте ВВП (который составил 7,2%) доля внутреннего спроса населения составляла 2,1%, то в 2005 г. при­рост ВВП составил уже 6,4%, и в этом приросте существенно снизилась доля внутреннего спроса населения — до 1,7%, а в 2009 г. прирост ВВП планируется на 5,9%, в том числе за счет внутреннего спроса населения — 1,5%.

За высокими темпами роста доходов граждан прячется еще одна чрезвычайно негативная тенденция — это активно продол­жающееся расслоение гражданского общества.

Разрыв средней заработной платы крайних децильных доходных групп населения составляет почти 40 раз (до пере­строечных времен максимальный разрыв составлял 8 раз). И этот разрыв не сокращается, поскольку не только рост заработной платы в группе с низкими доходами существенно ниже, чем в группе с высокими доходами, но и инфляцион­ная и налоговая нагрузка на доходы этой децильной группы выше[17].

Анализ структуры доходов населения подтверждает этот вывод (рис. 12.9).

35,9 14,4 49,7
36,4 14.4 49,2
36,7 14,2 49,1
36,4 14,7 48,9
36,6 14,2 49,2
2009 г. 2008 г. 2007 г. 2006 г. 2005 г.
0 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

_ Фонд заработной платы

— Социальные трансферты

■' Доходы от собственности, предпринимательской деятельности

Рис. 12.9. Структура денежных доходов населения России (%)

Доход основной массы трудоспособного населения формиру­ется за счет заработной платы. Однако ставя задачу повышения жизненного уровня, Правительство РФ проектирует снижение доли фонда заработной платы в структуре доходов населения с 36,6% в 2005 г. до 35,9% в 2009 г[18].

Но это не означает, что Правительство РФ переключает свое внимание на социальную составляющую доходов населе­ния, поскольку в структуре доходов населения в прогнозном периоде снижается также и доля социальных трансфертов (с 14,7% в 2006 г. до 14,2 в 2007 г. и до 14,4% в 2009 г.).

Доходы от собственности и предпринимательской деятель­ности имеют наиболее обеспеченные слои населения, их доля в общей численности населения страны — около 6%[19]. Их доля в доходах населения, по прогнозу, возрастет с 48,9% в 2006 г. до 49,7% в 2009 г. Соответственно будет возрастать и доля сбере­жений именно этих групп населения (прирост вкладов в банках, расходы на приобретение недвижимости, облигаций государ­ственных займов, других ценных бумаг и валюты) с 19,1% в 2005 г. до 19,7% в 2009 г.

Процессы продолжающегося расслоения общества прояв­ляются не только в структуре доходов граждан, но и в структуре их расходов.

В структуре расходов граждан доля потребительских рас­ходов на покупку товаров и оплату услуг остается достаточно высокой, но с тенденцией к понижению. В прогнозном периоде доля потребительских расходов населения на покупку товаров и оплату услуг составит в среднем 71,4%, что несколько ниже, чем в 2005 г. (71,9%).

По продовольственным товарам в среднесрочной перспекти­ве динамика продаж будет сокращаться достаточно ощутимо — с 10,4% в 2004 г. до 8,2% в 2009 г. Естественно, замедление роста доходов основной массы населения будет тормозить рост оборота розничной торговли.

Причем, если в целом оборот розничной торговли в 2006­2009 гг. будет расти в среднем на 10,1% в год, то динамика по продовольственным товарам ожидается в пределах 9%. Расти будут объемы потребления более дорогих продуктов питания и алкоголя. Темпы прироста их продаж будут опережать темпы прироста оборота продовольственных товаров на 1-5 процент­ных пунктов.

Динамика роста продаж непродовольственных товаров также снизится с 15,1% в 2004 г. до 9,0% в 2009 г. При замедле­нии роста покупок непродовольственных товаров практически по всем основным товарным группам (включая швейные изде­лия, верхний трикотаж, холодильники, автомобили, медика­менты, химико-фармацевтическую продукцию и продукцию медицинского назначения и др.) потребительский спрос будет незначительно снижаться, а резко возрастет только спрос на персональные ЭВМ.

Кроме того, эффекты локального монополизма (а не рост потребительского спроса) на рынках стимулируют рост цен по многим товарным группам. Например, слабость конкуренции на внутреннем рынке ведет к опережающему росту цен на бензин и другие ГСМ, которые вплотную приблизились к мировому уровню; это относится и к плодоовощной продукции и др. Кроме того, определенное воздействие оказывают внешние факторы. Неурожай и использование на непродовольственные цели при­вели к тому, что за 1 месяц 2007 г. хлеб, молоко, растительное масло и т. д. подорожали на 15-20%.

Но самое ощутимое удорожание ожидает российских гра­ждан в прогнозный период на рынке услуг.

Общая динамика развития рынка платных услуг населению будет определяться потребительским поведением домашних хозяйств на рынке двух неравнозначных групп услуг:

1. "Обязательные" услуги, малоэластичные к доходам (жи­лищно-коммунальные услуги, отдельные виды транспортных и бытовых услуг).

Доля "обязательных" услуг, являющихся социально значи­мыми, составляет в структуре всех платных услуг более 50%.

Среди них наблюдается наиболее активная динамика роста доли жилищно-коммунальных услуг (в общем объеме потреб­ления они занимают 24,3% и будут постоянно возрастать). Если в 2005 г. их прирост составил 2,2%, то в 2006 г. — уже 4,5%, и в прогнозный период объем потребления этих услуг будет посто­янно возрастать, хотя и темпы этого роста несколько снизятся.

Аналогичная ситуация наблюдается и с ростом объема потребления услуг пассажирского транспорта (в общем объеме потребления их доля составляет более 20%).

Темпы роста цен на услуги этой группы в предстоящие годы по-прежнему будут значительно опережать как инфляцию в целом, так и рост реальной заработной платы.

Во многом это результат незавершенности процесса ре­формирования жилищно-коммунального хозяйства, а также опережающего инфляцию роста регулируемых государством тарифов на электроэнергию и газ.

Кроме того, поскольку в потреблении этих услуг участвует значительное число льготных категорий граждан, то для ра­ботающего населения эта стоимость будет увеличиваться еще более активными темпами[20].

Инфляционное давление цен и тарифов на эти "обязатель­ные" услуги будут определять как высокая монополизация этого рынка, медленное внедрение рыночных механизмов и высокая степень износа основных фондов ЖКХ и городского транспорта, так и слабая политика государства по ограничению темпов роста административно регулируемых цен и тарифов.

Оптовые цены на газ для всех групп потребителей увели­чены в 2007 г. на 15%, в 2008 г. вырастут на 14, в 2009 г. — на 13%. Цены на газ, реализуемый населению, в среднем по Российской Федерации увеличиваются более высокими темпами по сравне­нию с ростом оптовых цен: в 2007—2008 гг. — на 15% ежегодно, в 2009 г. — на 14%.

В среднем по Российской Федерации предельный рост регу­лируемых тарифов на электроэнергию для конечных потребите­лей может составить: в 2008 г. — 13—15,5%, в 2009 г. — 8,5—10,5%.

Тарифы для населения на электрическую энергию в прогнозный период будут расти опережающими темпами по отношению к тарифам для остальных групп потребителей.

Темпы роста цен и тарифов на основные товары естествен­ных монополий — электроэнергию, газ — настолько превышают рост реальной заработной платы, что практически создают "ин­фляционный навес", не только поглощающий ее прирост, но и полностью дискредитирующий политику роста благосостояния граждан (рис. 12.10).

В обоснование более высокого роста тарифов коммуналь­ного комплекса, превышающего прогнозный ИПЦ, кроме роста тарифов естественных монополий Правительство РФ приводит (и уже не первый год) необходимость инвестиционных программ для организаций коммунального комплекса, ориентированных на реновацию отрасли, создание новой инженерной инфраструк­туры и улучшение качества оказываемых услуг.

2. Чувствительные к изменению доходов населения виды услуг (услуги связи, отдельные виды транспортных и бытовых услуг, услуги культуры, туризма, спорта, санаторно- оздоровительные услуги).

Динамика развития группы услуг, чувствительных к росту доходов населения, в 2008-2009 гг. будет характеризоваться высокими, хотя и несколько замедляющимися темпами роста. Услуги, эластичные к доходам населения, будут иметь ста­бильные темпы роста, но доля каждого из этих видов расходов граждан в общем объеме невелика, за исключением услуг связи, и изменение их объемов не вносит существенного изменения в структуру потребления платных услуг населением.

При этом индекс-дефлятор всех платных услуг населению будет существенно опережать не только индекс потребительских цен, но и рост реальной заработной платы.

Таким образом, дальнейшее повышение жизненного уровня граждан будет зависеть от "адаптации" низкодоходных групп населения к резкому сокращению социальных льгот на потреб­ление отдельных видов услуг и ценовому росту этих услуг, а также от роста потребления высокодоходными слоями населения дорогих видов услуг.

2005 г.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

^^^ Тарифы на услуги ЖКХ

----- Цены на газ природный, реализуемый населению

д---- д Реальная заработная плата

...... Среднеотпускные тарифы

на электроэнергию для населения

^^^ Индекс потребительских цен

^^^ Индекс цен на платные услуги населению

Рис. 12.10. Динамика реальной заработной платы и цен (тарифов) на платные услуги населению в среднем по России (% за годовой период)

В настоящее время в России границей бедности является уровень прожиточного минимума. Сам прожиточный минимум в среднем на душу трудоспособного населения (в среднем за год) в 2006 г. составил 3382 руб. в мес., а к 2009 г. должен достичь 4291 руб. в мес. В "приростной транскрипции" картина выглядит гораздо более величественной: по предварительным оценкам, величина прожиточного минимума при расчете по проекту новой методики возросла в 2005 г. на 27,8%, в 2006 г. — 11,4%, в 2009 г. ее рост может составить 7,4%. Но даже в такой интерпретации прирост прожиточного минимума не покрывает прироста тари­фов на ^ККХ, газ и электроэнергию.

Поэтому Правительство РФ очень осторожно оценивает ситуацию с бедностью в России: "Увеличение величины прожи­точного минимума окажет сдерживающее влияние на динамику численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума".

Численность населения с доходами ниже величины прожи­точного минимума, по проектировкам Правительства РФ, должна сократиться с 22,6 млн чел. в 2006 г. до 15,8 млн чел. в 2009 году.

Примечательно, что среди населения с доходами ниже величины прожиточного минимума количество работников бюджетной сферы (несмотря на все национальные проекты) сокращается еще медленнее.

Так, если в 2006 г. к этой категории работников бюджетной сферы относилось 2,4 млн чел., то к 2009 г. их число должно со­ставить 1,6 млн чел.

Несмотря на запланированный существенный рост зара­ботной платы бюджетников, реальный уровень оплаты труда в этих отраслях все еще ниже, чем в конце 1980-х гг. А средняя заработная плата в бюджетной сфере значительно ниже средней заработной платы по стране. Из 18 разрядов Единой тарифной сетки по 12 разрядам установлены ставки заработной платы ниже прожиточного минимума[21]. То есть для большинства работ­ников бюджетных организаций риски попасть в зону бедности крайне высоки[22].

Принципиальным в этой позиции является то, что всю по­литику повышения заработной платы Правительство РФ строит на прожиточном минимуме (показатель, который никого и ни к чему не обязывает), стараясь довести минимальную оплату труда до прожиточного минимума. На этом фоне разговоры о том, что необходимо установить минимальные государственные социальные гарантии (стандарты) по уровням оплаты труда для работников всех профессионально-квалификационных катего­рий, которые должны быть обязательны для исполнения на всей территории России (до 2005 г. этой гарантией являлась Единая тарифная сетка), слишком декларативны.

И опасность даже не в том, что эти декларации практически невыполнимы, а именно в том, что Правительство РФ, аргумен­тируя невыполнимость этих деклараций, имеет возможность не только уходить от их исполнения, но и под видом максимально воз­можных усилий по реализации стратегии повышения заработной платы бюджетникам фактически продолжать антисоциальную политику. Потому что все повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы — это пока еще только индексация заработ­ной платы, а не ее реальное и необходимое повышение[23].

Политика регулирования воспроизводства рабочей силы в стране должна строиться на системе взаимосвязанных со­циальных показателей, таких как продолжительность жизни, уровень рождаемости, уровень образования, доля заработной платы в себестоимости продукции, доля доходов населения в ВВП, сокращение разрыва между наиболее бедными и наиболее богатыми гражданами по уровню дохода и т. д. Количественные параметры показателей этой системы ежегодно должны заяв­ляться Правительством РФ и быть реально встроены в перспек­тивный финансовый план страны.

Во многих случаях замена прямого государственного фи­нансирования социальной сферы финансированием со стороны населения на основе увеличения средств, поступающих непо­средственно в семью через заработную плату, пенсии и пособия, за счет уменьшения концентрации этих средств в бюджете государственных органов в принципе вполне назрела, хотя и связана с техническими трудностями и некоторыми социаль­ными осложнениями.

<< | >>
Источник: А. М. Годин, В. П. Горегляд, И. В. Подпорина. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб­ник. — 9-е изд., испр. и доп. — М.: Издательско-торговая корпо­рация «Дашков и К°», — 628 с.. 2010

Еще по теме 12.2. Социальная направленность бюджетной политики Российской Федерации 12.2.1. Основные направления социальной политики Российской Федерации:

  1. 6.1.3. Основные направления политики Российской Федерации в сфере содействия занятости
  2. 6.3. Долговая политика Российской Федерации 6.3.1. Основные направления долговой политики в 2003-2006 гг.
  3. 6.3.3. Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2008-2010 гг.
  4. 10.5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 18.1. Сущность, цели и направления социальной политики. Функции социальной политики
  6. Корякин Виктор Михайлович. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 2005
  7. 21. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ АНТИИНФЛЯЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
  8. I. Компетенция Центрального банка Российской Федерации как органа денежно-кредитной политики Российской Федерации.
  9. Основные принципы и направления политики занятости в консервативных социальных государствах (на примере Германии)
  10. Основные принципы и направления политики занятости в социал-демократических социальных государствах (на примере Швеции)
  11. Основные принципы и направления политики занятости в либеральных социальных государствах (на примере США)
  12. ЛЕКЦИЯ № 9. Сущность и основные направления деятельности государственной социально-культурной политики