<<
>>

12.1.4. Новые технологии решения проблем бюджетной политики

До 2006 г. бюджетная реформа, проводимая в нашей стране, сводилась главным образом к совершенствованию межбюд­жетных отношений. При этом акцент делался на механизмы бюджетного выравнивания.
Безусловно, в таком государстве, как Россия, с ее огромной территориальной дифференциацией это — важный аспект. И разработанная формула выравнивания, применяемая в методике расчетов трансфертов, в основном решает эту задачу. Но чрезмерное увлечение выравниванием бюджетной обеспеченности порождает новую проблему — иж­дивенчество, отсутствие заинтересованности в экономическом развитии отдельных территорий.

Постепенно становится уже совершенно очевидным, что только механизмами выравнивающих трансфертов не решается главная задача бюджетной реформы — эффективное использо­вание государственных средств. Это не означает необходимость вообще отказаться от механизмов выравнивающих трансфер­тов, но формирует понимание того, что бюджетная реформа должна развиваться в русле активизации ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации в развитии своего собственного экономического потенциала.

В Программе социально-экономического развития Россий­ской Федерации на среднесрочную перспективу до 2005 года в самой бюджетной политике делалось ставка на оценку эффек­тивности использования бюджетных средств.

Такой переход предполагал решение двух очень непростых задач:

1) применение новых форм финансового обеспечения пре­доставления государственных (муниципальных) услуг;

2) внедрение методов формирования бюджета, ориентиро­ванного на результат.

Решение первой задачи было ориентировано на использо­вание нормативов минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы.

По сути, это означало переход к подушевому финансирова­нию социальных услуг, ориентированных на достижение опреде­ленных количественно выраженных результатов.

Этот переход требует достаточно длительного адаптационного периода и к настоящему времени еще не завершен.

Ранее уже отмечалось, что в настоящее время бюджетные расходы на предоставление населению социально значимых услуг рассчитываются в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. То есть финансируются не бюджетные услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной сферы. В результате расходуются значительные средства на содер­жание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или, наоборот, не учитывают потребности населения в бюджетных услугах.

Такой порядок бюджетного финансирования является не­действенным, он не ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности.

Вторая важнейшая задача, которую предстоит решить при оценке эффективности использования бюджетных средств, — это внедрение методов формирования бюджета, ориентирован­ного на результат.

Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процес­са, утвержденной Правительством РФ в мае 2004 г., предлагалось постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и исполнению.

Суть реформы состоит в том, чтобы создать систему адми­нистраторов бюджетных средств, четко разграничить между ними полномочия и, самое главное, создать стимулы, чтобы эти полномочия реализовывались эффективно. Сделать это можно на основе развития конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.

Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует пред­варительного решения вопросов политического характера, опре­деления приоритетных целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам — доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений их деятельности, в которых определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов достижения этих целей, распределение бюджета "действующих обязательств", обоснованность бюджетной программы и т.

д.

Но до тех пор, пока министерства не видят свою трехлет­нюю перспективу, а также того, сколько реально ресурсов у них будет во второй и третий год, все их усилия будут направляться на освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательство, что этих средств не хватает.

Никаких стимулов к выявлению внутренних резервов, к оптимизации расходов в такой системе не возникает.

У министерств должен быть еще один жесткий стимул — из­мерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление с точки зрения достижения результатов приведут к тому, что не нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для изыскания внутренних резервов в попытках их изъять.

Определение объема ресурсов для министерств и состав­ляет суть следующего элемента среднесрочного финансового планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит решить.

Для решения задачи распределения средств между субъ­ектами на три года вводится понятие "бюджеты действующих и принимаемых обязательств". Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части расходов любого бюджета, так как они станут опреде­ляться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности их расчетов и возможности убедить в ней Правительство РФ и законодательные органы.

Самая важная техническая часть разработки бюджета, где нужно принимать решение о приоритетах государственной по­литики, — это разработка бюджета принимаемых обязательств. Каждый год образуются дополнительные ресурсы, которые ге­нерируются как за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе она будет расти.

В конечном счете, перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распреде­ление на первый год всех обязательств, как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий — только общие суммы ресурсов, за которые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования.

Важно, чтобы субъекты бюджетного планирова­ния осознавали, что объем ресурсов не безграничен.

Еще одна чрезвычайно важная проблема, которая возникает в связи с переходом к бюджетному планированию, ориентиро­ванному на результат, — это поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета.

Это изменение должно пройти три последовательные ста­дии:

1) внешний контроль затрат, осуществляемый централь­ными контролирующими органами, такими, как Министерство финансов РФ, Счетная палата РФ и др.;

2) внутренний контроль затрат, осуществляемый самими федеральными министерствами;

3) управленческая самостоятельность подразделений фе­деральных министерств, их ответственность за достижение результатов.

Сегодня основным видом контроля является внешний, что означает необходимость получения отраслевыми министерст­вами разрешения на расходование государственных средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов — даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассиг­нованы непосредственно на эти цели.

Со временем система внешнего контроля должна смениться системой внутреннего контроля, при которой на администрато­ров бюджетных средств — прежде всего на федеральные мини­стерства — возлагается основная ответственность за законность и правильность действий.

Система внутреннего контроля, хотя и является шагом впе­ред, все еще не позволяет отраслевым министерствам оптимизи­ровать использование государственных ресурсов. Тем не менее она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к системе, дающей феде­ральным министерствам право самостоятельно распоряжаться выделенными средствами при одновременном усилении их от­ветственности за предоставление услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств.

Этап внутреннего контроля является важным промежуточ­ным звеном при переходе от затратного метода к бюджетному планированию, ориентированному на результат, так как по­зволяет сотрудникам федеральных министерств приобретать ценный опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.

Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориенти­рованного на результат, Министерство финансов РФ получает возможность передать функции контроля федеральным мини­стерствам и уделять больше внимания вопросам государствен­ной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Таким образом, для федеральных министерств преимуще­ства бюджетного планирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государ­ственных функций. Для федеральных министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заяв­ки в соответствии с требованиями бюджетного планирования, ориентированного на результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального Собрания РФ.

Для общества в целом ценность бюджетного планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям (различных групп) насе­ления и в какой степени правительству удается их достичь.

Как уже говорилось выше, внедрение нового подхода к пла­нированию и исполнению бюджета является составной частью общего процесса реформирования государственного управле­ния. Оно должно сопровождаться соответствующими инсти­туциональными изменениями. Результатом всех этих усилий должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышение эффективности их использования.

<< | >>
Источник: А. М. Годин, В. П. Горегляд, И. В. Подпорина. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб­ник. — 9-е изд., испр. и доп. — М.: Издательско-торговая корпо­рация «Дашков и К°», — 628 с.. 2010

Еще по теме 12.1.4. Новые технологии решения проблем бюджетной политики:

  1. 4.3. Роль государства в решении проблем благосостояния в переходный период
  2. Мера по сокращению риска операций коммерческих банков и решения проблем банковской ликвидности
  3. Тема 36 ВЫБОР ПРИОРИТЕТНЫХ ОТРАСЛЕЙ И РАЗВИТИЕ НОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ - ОСНОВА НАРАЩИВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА СТРАНЫ
  4. О бюджетной политике в 2008—2010 гг.
  5. Основные направления бюджетной реформы в РФ
  6. 2.1. СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВОЙ КАТЕГОРИИ
  7. 2.2. ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
  8. 3.1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА КАК НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
  9. 12.1.4. Новые технологии решения проблем бюджетной политики
  10. 1.6. Бюджетная политика РФ
  11. Основы бюджетной политики
  12. Методы поиска идей и решений проблем
  13. 5.7. Новые технологии управления
  14. РАЦИОНАЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ