<<
>>

Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы

С учетом мирового и российского опыта можно назвать следующие принципы банковского надзора.

1. Универсальность и обязательность. Под надзор должны подпадать все кре­дитные организации, работающие на территории страны, причем согласие на надзор и выполнение требований надзорных органов должно быть обязательным условием не только получения банковской лицензии, но и последующего выполнения банков­ских операций.

Между тем Банк России не лицензирует и не надзирает за деятель­ностью многочисленных кредитных организаций, считающихся небанковскими. Эта ситуация требует исправления.

2. Законодательное закрепление за центральным банком (и/или другими ор­ганами) надзорных функций с предоставлением ему права издавать соответствую­щие нормативные акты, обязательные для всех банков (кредитных организаций).

3. Единство требований органов надзора. Ко всем кредитным организациям, выполняющим одинаковые виды деятельности (операции), должны предъявляться одинаковые требования. Там же, где требования могут и/или должны быть диффе­ренцированными, должны использоваться ясные и стабильные правила дифферен­циации. Закон разрешает Банку России дифференцировать, например, экономиче­ские нормативы деятельности банков, однако он не пользуется этим правом, види­мо, не желая утруждать себя дополнительной работой.

4. Обязательность исполнения законных требований органов надзора.

5. Единство количественного и качественного контроля. Необходимо отсле­живать не только формальное соблюдение кредитными организациями тех или иных правил, нормативов, требований, указаний, но и качественных (экономических и финансовых) характеристик их развития, что требует хорошего мониторинга (кон­троль за динамикой показателей эффективности работы конкретных кредитных ор­ганизаций) и не мецее качественной индивидуальной аналитической работы.

6. Сочетание превентивного (упреждающего) и последующего контроля.

Превентивный контроль следует понимать и как предварительный (еще на стадии создания банка), и как профилактический («дальновидящий»), предупреждающий появление и накопление в деятельности функционирующих банков негативных яв­лений и тенденций.

При этом надо понимать и то, что если надзор выявляет важные проблемы на ранней стадии их развития, когда «ничего еще не произошло», то основанием для применения к соответствующему банку регулирующих мер воздействия следует признать саму рискованную деятельность, а не только фактически состоявшееся нарушение тех формальных соотношений структуры баланса, которые в конечном итоге и отражены в обязательных нормативах банковской деятельности.

7. Сочетание дистанционного (документарного) и «контактного» (проверки на местах) способов надзора. Надзор только в форме документарных проверок (дистанционного анализа документов) себя не оправдывает.

8. Профессионализм контроля. Чтобы эффективно вести надзор, нужно четко понимать характер бизнеса банков (в целом даже лучше, чем работники проверяе­мых банков), свободно ориентироваться в его тенденциях и на этой основе анализи­ровать проводимые банком операции.

9. Адекватность контроля. Небольшие банки с малым количеством операций объективно требуют только технологического надзора, тогда как крупные и средние нуждаются в углубленном анализе.

10. Конструктивный характер надзора. Главная задача надзорных органов — помогать поддерживать работоспособность банка, как можно раньше выявлять при­чины возможных трудностей и своевременно содействовать их преодолению. Цен­тральный банк не должен выступать в роли надзирателя.

В этом смысле надзорные органы должны были бы вместо или в дополнение к «прокурорским» функциям взять на себя функции методологических и методиче­ских, консультационных центров развития банковского сектора страны. Во всяком случае банки объективно весьма заинтересованы в методической помощи со сторо­ны Центрального банка.

11. Консолидированный характер контроля.

Контроль за банком должен вес­тись на основе учета операций всех его подразделений (филиалы, отделения), а так­же дочерних и зависимых организаций. Консолидированным должен быть контроль и за банками, входящими в состав тех или иных коммерческих объединений или групп.

12. Сочетание государственного, независимого аудиторского (внешнего), общественного (со стороны общественных объединений самих банков) и внутрен­него контроля.

13. Достоверность данных и полная ответственность за их качество и кон­фиденциальность. Банки, которые шли на разного рода ухищрения, чтобы камуф­лировать свое реальное финансовое состояние, в результате кризиса разорялись пер­выми. Там, где управление рисками и надзор базируются на неверной исходной ин­формации, проблемы наслаиваются и умножаются, дополняясь пластами накопив­шихся, неправильно понятых и потому не разрешенных проблем.

14. Открытость для широкой общественности.

Надзор предполагает использование двух главных инструментов — получение от банков отчетной документации и ее дистанционный анализ; проверки банков на местах (инспекции).

Документарный надзор за деятельностью банков в России за последние годы получил определенное развитие. Тем не менее одна из причин кризиса 1998 г. со­стояла в крупных недостатках в области надзора.

Коренным из таких недостатков был (и в значительной мере остается) формаль­ный характер надзора со стороны ЦБ, когда главным было сдать и принять в срок отчетность, тогда как более значимая сторона дела, а именно то, что банк, к приме­ру, принял риски, не адекватные его финансовому состоянию, никого не интересует (или до этого ни у кого не доходят руки, поскольку в надзорных органах все сотруд­ники перегружены формальной бумажной работой). Делались тщательные проверки кассовых узлов, обменных пунктов, хотя реальная достоверная оценка состояния бан­ка важнее. Оценка нормативов сводилась к проверке полноты перечисления обяза­тельных резервов, в то время как гораздо значимей проверка отчетности банков с точ­ки зрения правильности и достоверности исчисления пруденциальных нормативов.

Другие крупнейшие недостатки банковского надзора по-российски — это его громоздкость, неоперативность, сама организация его технологии, в соответствии с которой при большой регламентации текущей деятельности банков слабо развита прогнозная оценка их поведения, наконец, то, что проверяющих слишком много, но никто из них не воспринимает проверяемый банк как единый организм.

Далее, в российском надзоре главным объектом внимания нередко оказываются не узловые вопросы функционирования банков (их устойчивость, макропараметры, ликвидность), а всевозможные вторичные параметры. Зачастую контролируют все что угодно, потому что это, видимо, выгодно контролерам.

Если надзор носит формальный характер, является громоздким, неоперативным и т.д., то и основывающееся на нем регулирование деятельности банков будет не­адекватным. Оборотной стороной формального надзора и такого же регулирования оказывается своеобразная адаптация к ним банков, давно научившихся придумывать разнообразные схемы, позволяющие им обходить почти любые формальные крите­рии надзорных органов. Это ситуация, когда банки выживают и как-то справляются со своими проблемами не благодаря, а вопреки такому регулированию. Правда, это связано с большими или меньшими искажениями банками своих отчетных данных, а также с нераскрытием ими истинной информации об их действительных собствен­никах и особенно о взаимном с другими хозяйствующими субъектами участии в ка­питалах. Данное обстоятельство делает надзор еще более формальным, а регулиро­вание — еще более неадекватным.

Словом, надзорным органам следует стать полезными банкам, для чего необхо­димо от чисто формальных, ритуальных и весьма обременительных для проверяе­мого действий перейти к реальной оценке финансового положения банка в целом и его рисков на основе документарного надзора и проверок на местах, и на этой ос­нове оказывать на него разумное, эффективное управляющее воздействие. Имеется в виду переход от соблюдения формальных требований к принципу разумного суж­дения и создание на этой основе полноценного превентивного (упреждающего) над­зора.

Это крайне сложный процесс и идти он будет болезненно, но разумной альтер­нативы ему нет (см. далее в этом же параграфе).

Необходимо отказаться от слепой веры в полную и адекватную информатив­ность обязательных нормативов. На деле получается, что при очередном обострении общей ситуации активы банков, считающиеся надежными и доходными, в одноча­сье превращаются в «неликвиды». В этом смысле август 1998 г. наглядно показал, что математические модели регулирования в нашей стране построить трудно. Пре­жде всего потому, что каждый банк у нас по существу индивидуален. Принятые на Западе статистические пакеты усредненных рисков, различного рода механизмы хеджирования и другие подобные меры здесь трудно реализуемы. В западных стра­нах к тому же совсем другой уровень капитализации большинства банков, государ­ственных гарантий, отшлифованный десятилетиями правовой механизм. У нас вме­сто всего этого существуют риски, причем характер их постоянно меняется. В таких условиях реально оценить ситуацию в конкретном банке можно только на основе индивидуального подхода.

Вот почему так остро стоит проблема совершенствования методики надзора. В последнее время Банк России ввел консолидированную отчетность, издал другие необходимые нормативные документы. Но до сих пор должным образом не решена главная для надзора методическая проблема — проблема адекватной оценки и над­зорными органами, и самими банками рисков банковской деятельности (рыночного, процентного, неликвидности и др.), без чего невозможно сформировать надежные механизмы контроля за рисками.

Надзор Банка России построен на основе единых экономических нормативов, не дифференцированных ни в зависимости от размеров и видов банков, ни в зависимости от их местоположения. Для Сбербанка РФ и какого-нибудь небольшого банка с капи­талом в 0,5 млн руб. установлены одинаковые нормативы. В Москве, С.-Петербурге, Заполярье, на Камчатке, в Сибири действуют одни и те же нормативы. Между тем во многих странах мира такие нормативы дифференцируются.

Нет никаких сомне­ний в том, что и у нас они должны быть дифференцированными. Тем более что за­конодательная база для этого давно готова.

В ст. 62 Закона «О Центральном банке РФ» записано, что Банк России может уста­навливать кредитным организациям обязательные нормативы (далее перечисляются сами нормативы). Если правильно понимать язык законодателя, то это «может» следует понимать так, что Центробанку разрешается выбирать и вводить в действие те из закры­того перечня экономических нормативов, которые он сочтет наиболее адекватными конкретной ситуации и стоящим задачам. Ясно, что это требует от Банка России нефор­мального и ответственного подхода к проблеме, четкого анализа, ясного понимания це­лей, оценки достоинств и недостатков применения каждого норматива, условий и меха­низмов их эффективного применения и сочетания, их потенциальной действенности и т.д. Далее, в ст. 72 прямо указано, что ЦБ вправе «устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций». Вместо того, что­бы использовать эти возможности, ЦБ своей волей обязал все банки, нисколько не диф­ференцируя их по видам, отраслевым и географическим особенностям деятельности, уровню надежности, качеству управления или иным критериям, одновременно выпол­нять все включенные в текст Закона стандартные нормативы.

Для целей надзора Центральный банк требует представлять громоздкие отчеты, значительная часть которых вообще не может использоваться его надзорными под­разделениями. К тому же составление отчетов весьма дорого обходится банкам. Причем и показатели, и объем отчетности не стабильны, в них непрерывно вносятся изменения, нередко задним числом.

Таким образом, необходимо, во-первых, пересмотреть перечень используемых в целях надзора экономических нормативов (имея в виду, что для разных групп бан­ков этот перечень может быть разным, а сами нормативы могут получить разный статус — нормативы критериального значения и нормативы-признаки, невыполне­ние которых следовало бы рассматривать как сигнал к более углубленному содер­жательному анализу ситуации), во-вторых, уточнить значения указанных нормати­вов, в том числе путем их дифференциации.

Конечно, возникают вопросы о качестве отдельных нормативных актов. К при­меру, Положение ЦБ «О порядке расчета кредитными организациями размера ры­ночных рисков» от 24 сентября 1999 г. № 89-П, расчеты в соответствии с которым должны служить для банков важным ориентиром в управлении принимаемыми ими на себя рыночными рисками, составлено и написано настолько сложно, что освоить его может едва ли один из 100 банковских работников. Недостаточное качество та­ких документов может нанести вред не только банкам, но и авторитету органов над­зора, а это крайне опасно для доверия между Банком России и банками. Поэтому проблема качества нормативных документов должна решаться в первую очередь. Лучше не иметь никакого документа, чем выпустить некачественный документ.

Есть и другие актуальные проблемы организаций пруденциального надзора. Так, в рамках оптимизации работы органов надзора, видимо, имело бы смысл как можно шире применять основанный на дифференцированном подходе принцип «макси­мальный риск — максимальный контроль, минимальный риск — минимальный кон­троль», т.е. чтобы надзорные органы более пристальное внимание уделяли тем бан­кам, которые играют более важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны (региона), в том числе социально значимым банкам.

Важным шагом вперед могли бы стать разработка и внедрение механизма оценки внутрибанковских технологий управления рисками, имея в виду в итоге создание со­гласованных с банковским сообществом и аудиторскими организациями критериев оценки качества активов (если банки используют для своих целей методики, отличные от методик Банка России и готовы их раскрыть) и качества управления рисками.

Как известно, в бухгалтерском учете принят принцип «экономическая сущность против формы», что означает, что активы и пассивы должны отражаться исходя из их реального экономического содержания, а не по формальным критериям. Очевид­но, внедрение этого принципа л полном объеме в отчетность банков при одновре­менном ее существенном количественном сокращении позволило бы не только уменьшить объемы «бумажной» работы сотрудников надзорных подразделений

Банка России, но и облегчить им анализ и выполнение их главной задачи — обеспе- ченйе качественного надзора и повышение надежности «поднадзорных» банков.

Не менее важной частью надзора являются инспекционные проверки. Им по­священа отдельная статья Закона «О Центральном банке РФ».

Ст. 73. Для осуществления своих функций... регулирования и... надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и при­меняет предусмотренные в настоящем... Законе санкции по отношению к нарушителям.

Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка Рос­сии в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторские организации.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при не­обходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе оп­ределение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведе­нии проверок, определяет Совет директоров.

При осуществлении функций... регулирования и... надзора Банк России не вправе про­водить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же во­просам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиа­ла), за исключением случаев, предусмотренных в настоящей статье. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.

Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по од­ним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

— если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредит­ной организации;

— по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение Совета директо­ров может приниматься в порядке контроля за деятельностью ТУ Банка России, проводив­шего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразде­ления Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. (...) Повторная проверка, проводимая на основании мотивирован­ного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрально­го аппарата Банка России.___

Специалист надзора, курирующий банк, должен понимать и знать его изнутри, иметь возможность узнать основных участников банка и выработать свое суждение о них, оценить крупные риски, которые банк берет на себя. Важно также установить психологический контакт с банками, не отступая от правил профессиональной этики.

Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителя­ми Центрального банка РФ» от 25 августа 2003 г. № 105 .В соответствии с Инст­рукцией главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте

общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том чис­ле: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, достоверности учета (отчетности) банка, определение размера рисков, активов, пас­сивов, оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.

Указанные проверки не заменяют аудиторских проверок, а также документаль­ных ревизий, назначаемых компетентными органами.

Среди актуальных практических проблем надзора, связанных с проверками, необходимо отметить следующие.

Вся работа надзорных (инспекционных) подразделений ТУ Банка России нужда­ется в лучшем планировании, включая постановку задач, определение сроков и рег­ламентацию принятия решений.

Сама организация работы состоит из трех основных этапов. Первый этап — подготовительный (прединспекционный). Он предполагает получение и обработку обширной информации — от статистики до публикаций в прессе, чтобы понять, в какую организацию инспекторы выходят, чем она может быть «больна», и на этой основе составить план работы. Однако времени на подготовительную работу ин­спекторам никто не дает. Второй этап — собственно проверки — также далек от совершенства. Третий этап — принятие решений после проверки. Здесь порядок достаточно жестко регламентирован, но в содержательной части регламентации яв­но недостает, поскольку одни и те же действия можно трактовать по-разному.

Каждый банк (филиал) 1 раз в год обязан пройти проверку (раньше норма была 1 раз в два года). Однако в Москве и других банковских центрах выполнить это пра­вило технически крайне трудно. Следовательно, здесь необходимы качественно иные подходы. С одной стороны, такой подход может быть связан с реализацией упоминавшегося выше принципа «минимум рисков — минимум контроля», а с дру­гой — за банками без признаков проблемное™ какое-то время, видимо, можно было бы надзирать только дистанционно («бесконтактно»). Инспекторам по сути нечего делать и в банках, находящихся в критическом финансовом положении, которые нужно санировать или ликвидировать. К двум другим (средним) группам банков также нужен дифференцированный подход.

Особый подход нужен к крупнейшим банкам. Обычные методы инспектирова­ния для них неприемлемы — слишком велик объем информации. Контроль за таки­ми банками, возможно, должен сводиться не столько к выявлению отдельных не­достатков, сколько к тому, чтобы они развивались в четко для каждого из них уста­новленном русле, не выходя за его пределы.

Все проверить инспекторы не могут. Да это и не нужно. Службы инспектирова­ния, располагающие квалифицированными кадрами, знают немало косвенных при­знаков, по которым уверенно можно формулировать задачи проверок.

К примеру, в банке вдруг подскочили ставки за кредиты и депозиты. Что за этим стоит? Либо банк настолько хорошо стал работать, что может позволить себе платить больше, чем другие, либо у него положение настолько плохое, что он хочет за счет привлеченных даже дорогих средств «заткнуть» какой-то дефицит. Получить ответ исходя из обычной отчетно­сти сложно или невозможно. Значит, необходимо разобраться, что же произошло на самом деле. Таких косвенных показателей много.

Приход новых учредителей, смена руководства, регулярность работы совета, пе­речень вопросов, который он рассматривает, порядок прохождения кредитных дел, расширяется или сужается круг клиентов банка, что это за клиенты, рост уставного капитала и кредитной активности — все это и многое другое характеризует, как правило, поворотный момент в жизни банка. Их-то, видимо, и надо анализировать. Скорректировав затем официальную отчетность на результаты инспекционных про­верок, можно получить достаточно реальную картину положения дел в банке.

Как уже отмечалось, затруднения в организации качественного надзора в значительной степени связаны с практикой «приукрашивания» банками своей деятельности, что ведет к ис­кажениям отчетности. В связи с этим широко распространено мнение о том, будто введение международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) обеспечит повышение прозрач­ности наших банков. Рассчитывать на это едва ли стоит. С введением МСФО рассматриваемая здесь проблема не исчезнет, так как при желании и необходимости определенный набор прие­мов искажения отчетности с успехом можно заменить другим. Между тем риски, в том числе и на ранней стадии, можно выявлять и на основе существующей российской отчетности, только для этого требуются опыт и высокая квалификация специалистов, использующих знания о ре­альных схемах отражения отдельных операций и сделок банка для «очистки» баланса с целью повышения его информативности для надзорных целей. Это лишний раз показывает как важ­ность наличия в надзорных структурах действительно высококлассных профессионалов, так и приоритетного значения для их работы аналитической составляющей.

По итогам инспекционных проверок составляются весьма «толстые» акты, в ко­торых обычно много подробных описаний, неясных формулировок, но мало выво­дов и реальных предложений. Проверки, заканчивающиеся составлением таких ак­тов, едва ли могут оказать помощь проверенным банкам.

Весьма ценным опытом надзора за банками располагают многие западные страны, при­чем как индивидуальным (Германия, Великобритания, Италия, Нидерланды, Франция), так и коллективным (в рамках Европейского союза). Многими элементами такого опыта вполне можно было бы воспользоваться и в России.

<< | >>
Источник: Под ред. проф. А.М. Тавасиева. Банковское дело. Управление и технологии: Учебник для студентов ву­зов, обучающихся по экономическим специальностям. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, — 671 с.. 2005

Еще по теме Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы:

  1. 1.4. Российская и международная практика регулирования риска потери репутации коммерческим банком
  2. Регулирование надежности действующих банков
  3. Содержание и сферы международной деятельности Банка России
  4. § 3. ИМУЩЕСТВО КОММЕРЧЕСКОГО БАНКА. УСТАВНОЙ КАПИТАЛ И ПОРЯДОК ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ. ПРИВЛЕЧЕННЫЕ ДЕНЕЖНЫЕ СРЕДСТВА
  5. 2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации
  6. Библиография периода с 1917 по 1991 год включительно
  7. § 1. Общие принципы управления корпорацией
  8. Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы
  9. Позиция коммерческих банков
  10. 10.3. РАСЧЕТЫ В ФИНАНСОВОМ СЕКТОРЕ (МЕЖДУ БАНКАМИ)
  11. 14.5. РАСЧЕТЫ В ФИНАНСОВОМ СЕКТОРЕ (МЕЖДУ БАНКАМИ)
  12. 1.2. Мировые банковские системы на современном этапе
  13. 7.4. Российская и международная практика регулирования риска потери репутации коммерческим банком