<<
>>

§15. Задачи административного права.Система административного права

Регулируя публичные отношения между правящей властью и гражданами, административное право преследует две коренные задачи. С одной стороны, оно определяет границы для вторжения правящей власти в область личной самодеятельности граждан; с другой стороны, оно определяет отношения граждан к положительной деятельности самой государственной власти.

Государство не может предоставить гражданину абсолютной личной свободы: анархическая идея «абсолютной свободы» несовместима с задачами публичного характера, принимаемыми на себя государством, с задачами, усложняющимися по мере развития культуры и гражданственности.

Индивид в государстве получает не более, как ограниченную свободу: личное самоопределение согласуется с публичным интересом, как его сознает законодатель на данной ступени политического развития. Задача административного права - указать предел для вторжения правящей власти в область личной свободы. Начертанием этой границы устанавливается сфера личной самодеятельности, недоступная для законного вмешательства правящей власти. Совокупность юридических норм, определяющих отношение государственной власти к личной свободе граждан, составляет право личной свободы. Это право личной свободы слагается из права личной

неприкосновенности и права передвижения (область физического бытия граждан), прав вероисповедания, печати, собраний и обществ (область духовной самодеятельности граждан) и права труда (сфера экономической самодеятельности граждан).

Таким образом, первая задача административного права вызвана желанием урегулировать отношения правящей власти к самодеятельности граждан. Вторая задача определяется потребностью нормировать отношения, возникающие на почве положительной деятельности самой государственной власти. Поскольку означенной деятельностью государство стремится заместить или восполнить самодеятельность граждан - у этих последних рождается интерес в услугах со стороны государственного управления.

Административное право определяет обязанность правящей власти оказывать гражданам эти услуги и регулирует отношения между органами власти и лицами, пользующимися данными услугами. Совокупность сюда относящихся юридических норм составляет право публичных служб (services publics). Это право публичных служб обнимает юридическую нормировку услуг со стороны государственного управления в интересах физического, духовного и экономического благосостояния граждан: в его состав войдут право санитарной и медицинской помощи (область физического благосостояния граждан), право народного образования (область духовного развития граждан), право призрения бедных, право продовольственной помощи, право государственного страхования и др. (область экономического благосостояния граждан).

Посредствующим звеном между правом личной свободы и правом публичных служб является публичное вещное право. В самом деле, личная свобода утрачивает свой смысл и значенье, если человеку не обеспечена возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком, рекою и т. д. Таким образом, право публичных вещей (вещи вне оборота) оказывается своеобразным продолжением прав личной свободы. Но для того, чтобы публичные вещи могли исполнить свое назначение, со стороны государства необходима положительная деятельность, направленная на их приспособление и охрану.

Вследствие этого публичное вещное право начинает обнимать регламентацию услуг, оказываемых правящей властью гражданам, и тем самым примыкает к праву публичных служб.

Право личной свободы, публичное вещное право и право публичных служб представляют собою публично-правовые институты, различные по своей юридической природе. Эти институты отличаются один от другого уже по самому объекту юридических отношений, которые они регулируют: объектом прав личной свободы являются собственные силы субъекта; объект публичного вещного права, по общему правилу, составляют вещи и объект права публичных служб - действия других лиц (органов правящей власти).

Право личной свободы определяет негативный статус субъекта - правомочие гражданина на то, чтобы правящая власть не вмешивалась в сферу самоопределения, отмежеванную ему законом.

Право публичных служб

устанавливает позитивный статус субъекта: здесь определяется обязанность власти оказывать определенные услуги гражданам. Эти институты дополняет и упрочивает право граждан на участие в государственной власти, - иначе совокупность политических прав, образующих активный статус гражданина.

Установление норм административного права, регулирующих те или иные области публичных отношений, отнюдь еще не исключает возможности для органов управления совершать неправомерные действия - нарушать права граждан. Чтобы в той или иной степени подавить подобные нарушения, необходимо создать особые институты для защиты публичного права. Важнейшим из институтов, служащих этой цели, является административная юстиция. Под именем административной юстиции следует понимать институт судебного обжалования актов управления. Право административного иска есть право гражданина на судебную защиту в случаях нарушения его публичного правомочия. Действительность судебного контроля, которому этот иск подчиняет правящую власть, обеспечивается обособлением органов этого контроля, - органов административной юстиции, - от органов самого управления. Представитель правящей власти, совмещающий с задачей управления и задачу суда в спорах с гражданами о нарушении норм административного права, оказался бы, конечно, судьей в своем собственном деле. Административная юстиция не удовлетворит, таким образом, своему назначению, если судебные полномочия в делах о нарушении прав граждан будут предоставлены самой администрации. Для того, чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована, как суд, от правящей власти независимый, как суд, отправляемый судьей несменяемым в условиях гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права.

И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами.

Выяснив коренные задачи административного права и наметив основные его институты, мы переходим к построению системы административного права.

В виду исторического преемства между административным и полицейским правом предварительно следует ознакомиться с системой полицейского права. Общая часть полицейского права слагалась из учения об органах полицейской деятельности, о власти этих органов (их функции и формы деятельности) и о способах к обеспечению правильности и закономерности в их деятельности. Особенная часть разбивалась на отделы безопасности, просвещения, сообщения, обращения, производства, распределения и потребления, в соответствии с главнейшими отраслями полицейской деятельности. В первом из этих отделов изучалась «полиция

безопасности» - меры безопасности относительно людей, предметов и животных и стихийных сил природы. Последующие отделы посвящались

изучению всех прочих полицейских мероприятий, объединяемых старинными

*

полицеистами под общим именем «полиция благосостояния» .

Предметом административного права, в противоположность полицейскому, является регуляция не самой административной деятельности, но публично-правовых отношений, возникающих на почве этой деятельности. Вследствие этого, необходимо коренным образом переработать систему полицейского права, чтобы она могла вместить новое содержание административного права. Общая часть должна дать надлежащее место общему учению о публично-правовом отношении и об его элементах. Полиция безопасности, поскольку она обнимала собой меры безопасности относительно людей (преступников, нищих, пьяниц, безумных, проституток, сектантов, евреев, иностранцев, путешественников, литераторов и др., а также сходбищ, скопищ, тайных собраний и союзов), должна усвоить новые формы права личной свободы. Наконец, из законодательного материала, относящегося к другим отделам полиции безопасности (строительная и дорожная полиция, лесоохранение, общественное призрение, санитарная и медицинская полиция и т.

д.) и к полиции благосостояния, должны быть отвлечены те юридические нормы, которые составят содержание публичного вещного права и права публичных служб.

В настоящем руководстве мы излагаем административное право в следующей системе.

А) Общая часть науки административного права посвящается изучению элементов, общих для различных институтов особенной части. Предметами общей части будут: организация внутреннего управления, публично-правовое отношение и защита публичного права.

В общей части предварительно излагается заимствуемое из государственного права учение об организации административных учреждений - центральных и местных. Сюда входит в особенности учение о местном самоуправлении - о его понятии, устройстве, предметах ведомства и об его отношениях к правительственной власти. В связи с учением об органах управления выступают вопросы о функциях административных учреждений, о внутреннем устройстве последних, о порядке административного делопроизводства и о форме актов управления.

Центральное место в общей части должно принадлежать анализу публично-правового отношения. Общее учение о публично-правовом отношении последовательно расчленяется на учение о субъектах и объектах публичного права и о важнейших юридических действиях, влекущих публично-правовые последствия.

В отдел о субъектах публичного права, кроме учения о физическом лице (гражданине) и его публичной правоспособности, войдет обширный и сложный вопрос о публичных юридических лицах, включая сюда и неприемлемую нами

ТЄОРИЮ о государстве, как субъекте публичного права. Из юридических действий для публициста ближайший интерес представляет административное распоряжение (играющее в административном праве ту роль, какую в гражданском праве имеет юридическая сделка), а также полицейское правонарушение и дисциплинарная провинность.

3. Заключительный отдел общей части займут институты, предназначенные для защиты публичного права. Кроме учения об административной юстиции, сюда войдут вопросы об административном надзоре за закономерностью управления, о праве принесения жалоб на действия административного органа по его служебному начальству, о начале закономерного повиновения, о контроле за законностью управления со стороны общих судов и, наконец, об ответственности должностных лиц, а также и об ответственности казны за убытки, причиненные должностными лицами.

Б.

Особенная часть догмы административного права слагается из институтов права личной свободы, права публичных служб и публичного вещного права. Что касается политических прав, то последние обыкновенно рассматриваются в государственном праве в связи с самой организацией государственной власти. И лишь поскольку изучение административной организации относят к предмету административного права, в пределы нашей науки возвращают права на участие граждан в управлении. Для того, чтобы не слишком разойтись в настоящем руководстве с традицией, мы будем, однако, трактовать эти права не в системе особенной части, как ее специальный институт, но в общей части, в учении об организации внутреннего управления.

В систему нашей науки право личной свободы входит в составе прав личной неприкосновенности, передвижения, печати, собраний, обществ и права труда, профессий и промыслов. Право вероисповедания изучается наукой церковного права. Институт права труда обнимает публично-правовую регуляцию взаимоотношений рабочих и предпринимателей, ограничения свободы их коалиций и право кооперации. Объем негативного статуса существенно умаляется при исключительных условиях государственной жизни: вследствие этого, кроме внутреннего различия между правами личной неприкосновенности, передвижения, печати и т. д., критерием для систематики прав личной свободы является также и различие между нормальным порядком и исключительным положением.

Публичное вещное право охватит права на вещи вне оборота (право общего, специального и исключительного пользования публичными вещами), публично-правовые ограничения собственности, принудительное отчуждение и сервитуты публичного права.

Право публичных служб, в виду крайней его неразработанности, будет представлено в настоящем руководстве лишь в некоторых избранных его отраслях, каковы право санитарной и медицинской помощи, право народного образования, право призрения бедных, право продовольственной помощи и право обязательного государственного страхования.

<< | >>
Источник: А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. 2006

Еще по теме §15. Задачи административного права.Система административного права:

  1. § 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯАДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ
  2. §12. Методы изучения внутреннего управления и административного права
  3. §15. Задачи административного права.Система административного права
  4. 1.1. Управление: основные понятия, система управления, ее признаки, принципы организации деятельности
  5. 2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права
  6. 2.2. Предмет, метод, методология и задачи науки административного права
  7. § 3. Система административного права
  8. § 1. Понятие и структурные элементы системы права
  9. Вместо введения. К истории развития административного права
  10. Административное право в России
  11. 1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права
  12. Тема 1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
  13. §1. Понятие, предмет и система избирательного права Российской Федерации
  14. 1.2. Предмет, понятие, цели и задачи инвестиционного права
  15. 14.2. Предмет, метод и система административного права
  16. § 2. Административно-правовые нормы и отношения. Источники административного права
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -