<<
>>

5.6. Соединенные Штаты Америки

5.6.1. Историческое основание. Особенностью становления административной системы Соединенных Штатов Америки было самое широкое влияние на нее английских традиций в области организации государственного управления и формирования его правовых основ.
Колониальный период Североамериканского континента наложил серьезный отпечаток на последующую историю внедрения в практику управления государством принципов администрирования, которым предшествовали различные способы общинного самоуправления. Опосредованное влияние королевской власти (через торговые компании и частных лиц) предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете в организации власти на колонизованных территориях при сохранении привилегий поселенцев как английских подданных.

Решающую роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись реальной возможностью применять силу. Современная традиция и правовое основание для широких полномочий Президента США, губернаторов назначать на административные и судейские должности весьма широкого перечня чиновников имеет свое начало в праве первых губернаторов колонизованных территорий назначать и смещать большую часть чиновников колониальной администрации и судов.

Дух свободы в новом американском обществе, обусловленный факторами, повлиявшими на процесс переселения английских подданных в Северную Америку, был выражен в первых правовых актах колонизованных территорий. Так, в наиболее известном массачусетском «Своде свобод» (1641) американцы не только воспроизвели нормы английского права о свободах и вольностях, но и сформулировали новые гуманные принципы. Впоследствии они были закреплены, например, в поправке к Конституции США о запрете жестоких наказаний.

Правда, это не помешало поселенцам весьма жестоко и несправедливо относиться к аборигенам — индейцам.

Характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано на верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями.

Весьма примечательной была история формирования судебной системы североамериканских территорий. Будучи почти лишенными профессионального судебного чиновничества, суды на первом этапе в большей мере были органами администрирования, нежели судебной власти.

Существенным фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, была революционная борьба за освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности (по сути — органах политической власти). Более позднее состояние власти в США отличалось свободой общества в управлении самим собой, что позволило А. де Токвилю рассматривать США как совершенно новую форму реализации власти.

Ретроспективный анализ показывает, что административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короной), трансформировалась от верховенства законодательной власти Конгресса до фактического господства исполнительной власти в лице Президента и подчиненных ему структур. Существенную роль в усилении позиций исполнительной власти играет делегированное законодательство, освященное судебной властью, поскольку «суды подтвердили право Конгресса передавать обширные полномочия федеральной бюрократии».

Несмотря на наличие традиционных и современных политико-правовых механизмов вовлечения населения в демократические процессы, элита, по всей видимости, более заинтересована в поддержании иллюзии демократии, чем в создании правительства, ответственного перед народом.

Так или иначе, к такому (возможно, более компромиссному, мягкому) выводу приходят американские исследователи проблем оптимизации механизма разделения властей на федеральном уровне.

Вместе с тем американская история свидетельствует и о том, что перманентное противостояние Конгресса и Президента США при вело к выработке довольно действенного механизма взаимного контроля органов законодательной и исполнительной власти. Однако это не мешает политической элите, особенно в сфере функционирования исполнительной власти, использовать свое положение властвующих в собственных интересах. Американские ученые отмечают, что «правительственные чиновники сегодня располагают беспрецедентной способностью манипулировать информацией и формировать общественное мнение как во время выборов, так и в периоды между ними. Большая часть внутренней политики делается в рамках «скрытых правительств», включающих в себя профессиональных карьеристов, ключевые агентства исполнительной власти и соответствующих отраслевых и корпоративных лоббистов. Значительная часть процесса формирования государственной политики переместилась за закрытые двери»'. Кроме того, «рост бюрократии существенно изменил процессы формирования общенациональной политики. Разрастание бюрократии привело к тому, что инициатива определения и проведения в жизнь публичной политики перешла от Конгресса к исполнительной власти».

Указанный вывод не бесспорен, но симптоматичен для современной демократии высокоразвитых постиндустриальных государств. По крайней мере, этот вывод справедлив для США, где, как утверждают Daniel Hellinger и Dennis R. Judd, «к демократическим процессам относятся с терпимостью, только если они не представляют опасности для гегемонии элиты».

5.6.2. Основная конституционная система. Являясь пионерами конституционного закрепления формы правления государства, несмотря на незначительный по историческим меркам срок существования государства, Соединенные Штаты Америки стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти.

Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации в США наиболее прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей. И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то практическое воплощение в оригинальной форме они нашли в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для других государств (в отличие от теории естественных прав человека, заслуга в продвижении которых в гуманистическую, пусть даже формальную, практику принадлежит европейским странам).

Составной частью принципа разделения властей основатели определили так называемый механизм «сдержек и противовесов», обеспечивавший некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне. Во многом эта система определила и механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США (ст. IV, раздел 4).

Ведущий принцип Конституции США — разделение властей — лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике в США разделение властей обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы, не злоупотребляет властью. Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и особенно внешней политики, в целом служащей интересам населения страны. Весьма существенную роль в этих отношениях играет Президент США и весь аппарат исполнительной власти, реально распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением американской политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и всего Союза публично-правовыми средствами.

Конституция США закрепляет за Конгрессом Соединенных Штатов, состоящим из Палаты представителей и Сената, полномочия законодательной власти (ст. I), Президентом Соединенных Штатов Америки — осуществление исполнительной власти (ст. II), Верховным судом и теми низшими судами, которые время от времени устанавливаются и учреждаются Конгрессом, — осуществление судебной власти Соединенных Штатов (ст. III).

Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Поэтому конституционная система управления в США может быть в полной мере уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние, наряду с регулированием властных отношений на уровне высших органов штатов, закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их креатурой.

Конституции штатов без исключения включают в себя билли о правах, закрепившие «естественные и неотчуждаемые» права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов также тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов исполнительной власти является выборной, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения.

Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления (графства, тиуны или тиуншипы, поселки и муниципалитеты), так и систему местных органов власти, о которых будет сказано ниже.

5.6.3. Административная система. В контексте наших задач — анализа принципов администрирования и административного права и форм их реализации — весьма интересна та часть государственно-властных отношений в США, которая предполагает участие в них органов исполнительной власти: Президента, других центральных ведомств, органов исполнительной власти штатов, местного управления, самоуправления.

Федеральный уровень административной системы США прежде всего включает в себя Президента, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту подчинен аппарат Белого дома, так называемый кухонный кабинет министров Президента, возглавляемый главой Администрации Президента. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Белом доме. Однако функции аппаратов Президента и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента участвует в формировании политики Президента.

Кроме того, в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департаменты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк.

Исполнительный аппарат и министерства находятся под непосредственным руководством Президента США. Однако Исполнительное управление Президента играет все возрастающую роль в политической жизни страны, нередко оттесняя министерства и ведомства, образуемые на основе закона*. Это та практика США, которая, возможно, вдохновляет властные притязания Администрации Президента Российской Федерации, во многом дублирующей не только министерства и ведомства России, но и Правительства в целом.

Независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк структурно входят в систему исполнительной власти, но не зависят в своей работе от Президента США. Практика такова, что «для обычного гражданина бюрократические агентства представляются более могущественными; часто это единственные контакты, которые граждане имеют со своим правительством».

В американской доктрине довольно сильны позиции, согласно которым правительство считается универсальным органом для решения всех проблем. Как отмечает Остром Винсент, «преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции — формулирование правил для упорядочения взаимоотношений в американском обществе».

Тенденция на усиление законодательного регулирования общественных отношений посредством делегированного законодательства в США, с учетом очевидной ориентации российского политического истеблишмента периода президентства Б.Н. Ельцина на опыт функционирования исполнительной власти в США, стала образцом для подражания в правовом регулировании различных сфер государственной жизни в России.

В исполнительной власти прежде всего разрабатываются и реализуются принципы элитарного правления, фактически отстраняющие рядовых граждан от участия в формировании государственной политики. И если в Конгрессе, легислатурах штатов воля народа в какой-то степени объективируется в решениях депутатов и сенаторов, то в недрах исполнительной власти формирование политики практически не зависит от воли граждан. Здесь господствует обширная бюрократия. Численность федеральных государственных служащих выросла с полумиллиона в 20-е гг. до одного миллиона накануне Второй мировой войны, до двух миллионов в конце сороковых и до трех миллионов к тому времени, когда Ричард Никсон был избран Президентом в 1968 г.

Губернаторы штатов — второй слой (но не уровень) в системе исполнительной власти США, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США. Примерно на тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администраторов (секретари, атторнеи, казначеи и др.) избираются непосредственно гражданами, что является предпосылкой их независимого поведения, нередко ведущего к конфликтам с губернатором. Характерной чертой аппарата управления в штатах является наличие большого числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами, неподчиненностью многих из них главе исполнительной власти. Кроме того, штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реальным общенациональным эквивалентом. Среди подобных учреждений — большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия определенной деятельностью, от решений которых зависит профессиональная карьера специалистов.

Как развивающаяся система исполнительная власть в штатах постоянно совершенствуется, проводятся реформы, целью которых является создание условий для наиболее успешного служения органов исполнительной власти народу. В рамках проводимых реформ укрупняются структуры исполнительной власти, учреждаются кабинеты при губернаторах, которые сами их и формируют из числа руководителей ведущих управленческих органов.

Одним из направлений совершенствования механизмов исполнительной власти стало упорядочение правовой основы деятельности государственных служащих, которые играют ключевую роль в реализации принципов административного права, особенно в отношениях с гражданами. Следует отметить, что, несмотря на сильные бюрократические проявления в деятельности госслужащих, они, имея неплохие трудовые и социальные гарантии, демонстрируют в отношениях с гражданами, по крайней мере, формальную предупредительность, сдержанность. Хотя это нередко не способствует решению проблемы гражданина по существу, однако создает иллюзию гармонии исполнительной власти и населения, содействует сохранению социального мира, укрепляет веру в то, что государство является инструментом демократического правления. Между тем в России отсутствует даже такой способ поддержания хотя бы видимости заботы огромной армии государственных и муниципальных чиновников о человеке.

Наиболее близкой к гражданину является местная власть, которая призвана решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. В частности, на местном уровне решаются многие социальные вопросы, для чего необходимы значительные финансовые ресурсы (последние составляют существенную долю федерального бюджета). Кроме того, организуя управление социальной сферой, муниципалитеты создают рабочие места, решают вопросы занятости населения.

Местное самоуправление и управление формируется на базе административно-территориального деления.

Более чем в трех тысячах графств население избирает советы графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора или атторнея, казначея, комиссара и др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и указанные выше должностные лица руководят муниципальными служащими.

Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» (в большинстве городов) совет избирается населением, который, в свою очередь, избирает мэра. Функцию управления выполняет нанимаемый по контракту управляющий, он же нанимает других чиновников.

В значительной части городов используется механизм управления «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников (как правило, на основе конкурсного отбора, но часть чиновников являются политическими назначенцами — срок их полномочий равен сроку полномочий мэра).

Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Ее особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизни города.

В таунах и тауншипах решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений, входящих в тауншип), которые избирают небольшой исполнительный комитет, казначея, констебля.

Для управления отдельными сферами в штатах создаются многочисленные специальные округа — школьные, экологические, противопожарные и т.д. Эти округа не совпадают с административно-территориальным делением, охватывают территорию нескольких территориальных единиц. В таких округах населением избирается комитет, либо органом, создавшим округ, назначаются чиновники. Указанные органы округов занимаются решением только профильных вопросов.

Следует заметить, что на уровне местного самоуправления и управления в США созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников (большинство из них имеют единый статус) проконтролированы самим населением. Поэтому в большинстве случаев реальным влиянием на местах обладают истинные демократы (не в партийном смысле!). Они признают право населения на контроль их деятельности, несут ответственность, в том числе и в порядке реализации института отзыва. Указанные обстоятельства важны для функционирования системы исполнительной власти, поскольку чаще всего она обладает реальными рычагами управления местными делами.

5.6.4. Основные характеристики административного права. Как . отмечает Лоуренс Фридмен, «административный сектор юридической системы является наиболее быстро растущей частью, и в этом его явное преимущество... Административным сектором является все, что останется праву и правительству после того, как мы удалим суды и законодательные органы, президента и губернаторов, мэров и учреждения, ведающие национальной безопасностью. Остаток, то есть все то, что в юридической системе относится к правовым нормам, политике и к тому, что создает нормы и политику, и представляет собой административный сектор». Соглашаясь с автором относительно серьезного значения политики для администрирования, правотворчества, остановимся на интересующем нас аспекте — правовом регулировании отношений в сфере исполнительной власти. Такой подход соответствует российской правовой доктрине, согласно которой административное право включает в себя правовые нормы, регулирующие отношения в сфере исполнительной власти.

Система законодательства (в широком смысле), регулирующего исполнительную власть, имеет три уровня источников — федеральный, штатов, местного самоуправления и управления.

На федеральном уровне Конституция предоставляет нормотворческие полномочия Конгрессу, который, в свою очередь, делегирует (это прямо в Конституции не предусмотрено) право издавать нормативные акты Президенту и другим административным ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией не предполагался. Но в современных США административное нормотворчество получило особенно широкий размах, что вызвано усложнением функций государства в целом. Конгресс при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельности административных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это не меняет сложившегося положения, когда административные органы фактически осуществляют законодательную (а не исполнительную) власть. Законодательная деятельность между тем признается в параграфе 553 пятого раздела Свода законов, а также решениями судов — первое из них — решение Верховного суда США 1813 г. (хотя были и исключения из этого правила). Подобная ситуация сложилась и в штатах, где легислатуры делегировали административным структурам широкие нормотворческие полномочия. Это привело к усилению дискреционной власти администрации.

Административное право, определяя параметры действий органов исполнительной власти, закрепляет процедуру нормотворческой деятельности административных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе и нормотворческой. Общие принципы административно-правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административных нормативно-правовых актов.

Конституционное и административное законодательство является основой для судебной и административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право «обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Обжалование может быть осуществлено как нормативного, так и индивидуального акта административных органов.

Судебная защита прав в связи с деятельностью административных органов занимает важное, но не самое большое место в спорах граждан с администрацией. И хотя общая тенденция на поддержание высокого авторитета суда сохраняется, значительное количество административных споров рассматривается в квазисудебном порядке административными учреждениями, которые были наделены такими полномочиями в нарушение Конституции США. При этом «...все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле».

<< | >>
Источник: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н.. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ,– 410 с.. 2002

Еще по теме 5.6. Соединенные Штаты Америки:

  1. Глава 15 ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ УЧЕНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ В XVIII-XX вв.
  2. 52. ГРАЖДАНСКАЯ ВОИНА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ 1861-1865 гг.
  3. ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
  4. 5.6. Соединенные Штаты Америки
  5. Глава 8. СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ В 1776—1871 гг.
  6. Глава 15. Соединенные штаты Америки в 1871 – 1918 гг.
  7. Глава 17. Соединенные Штаты Америки в 1917 – 1947 гг.
  8. Вопрос 36. Борьба за независимость в Соединенных Штатах Америки
  9. Вопрос 62. Соединенные Штаты Америки и Латинская Америка
  10. Глава 2. Соединенные Штаты Америки
  11. Глава 8. Соединенные Штаты Америки
  12. Глава 20. Право Соединенных Штатов Америки
  13. Глава 12. Политические и правовые учения в Соединенных Штатах Америки в XVIII–XX вв.
  14. КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
  15. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА Не приводится. КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
  16. КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И ПОПРАВКИ К НЕЙ
  17. ТЕМА 12. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
  18. Конституция Соединенных Штатов Америки
  19. Соединенные Штаты Америки
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -