Понятие, основные черты и виды административного процесса

Административный процесс есть система последовательно совершаемых административным органом административно­правовых действий, направленных в конечном итоге на дости­жение определенного результата, а именно на разрешение инди­видуального административного дела, то есть дела, связанного с решением конкретного вопроса в отношении индивидуально определенного физического лица или организации.

Рассмотрим основные черты административного процесса.

1. Административный процесс направлен прежде всего на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих права и обязанности физических и юридических лиц в соответствующих, возникающих в жизни материальных правоотношениях. Основной задачей администра­тивного процесса является приведение в действие государствен­но-правового механизма, позволяющего гражданам и юридиче­ским лицам реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные юридические права и обязанно­сти. В частности, в ходе административного процесса компе­тентными органами исполнительной власти и органами местно­го самоуправления обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как право на осуществление предприниматель­ской деятельности, на образование, на социальную защиту, на жилище, авторское право, а также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы. В то же время в рамках административного процесса осуществля­ется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в государстве.

Таким образом, административный процесс обеспечивает реализацию регулятивных норм права непосредственно. В рам­ках судебного процесса независимо от вида судопроизводства (конституционного, административного, уголовного, граждан­ского или арбитражного) происходит в первую очередь приме­нение только охранительных правовых норм и только потом на их основе — регулятивных норм права в целях защиты и вос­становления нарушенных прав граждан и юридических лиц. Административное судопроизводство является в соответствии с

ч. 2 ст. 118 Конституции РФ одним из видов судебного про­цесса и поэтому никак не может рассматриваться, с нашей точки зрения, в качестве административного процесса. Адми­нистративное судопроизводство или административная юсти­ция — это деятельность суда по рассмотрению конкретных юридических дел, возникающих только из административно­правовых отношений и связанных с нарушением прав физиче­ских лиц и организаций в этих правоотношениях.

2. Реализация регулятивных и охранительных материальных норм административного и других отраслей права в рамках ад­министративного процесса осуществляется в ходе разрешения административными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, административным процессом является не любая внешневластная деятельность административных органов, а только такая, которая осуществляется в отношении конкрет­ных физических лиц и организаций и направлена на разреше­ние возникающих с участием этих субъектов юридических дел. Индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе адми­нистративного процесса, называют административными. С на­шей точки зрения, под административным делом следует пони­мать юридический вопрос (совокупность юридических вопро­сов), возникающий на основе материальных норм администра­тивного или других отраслей права в отношении индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации (орга­низаций), подлежащий в соответствии с действующим законода­тельством разрешению компетентным административным орга­ном. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения ком­петентным административным органом. В связи с тем что в рамках административного процесса могут разрешаться лишь индивидуальные административные дела, нельзя рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность пра­воохранительных органов, в частности органов внутренних дел, по осуществлению сплошного надзора за неопределенным кон­кретно кругом лиц с целью выявления возможных правонару­шений с их стороны.

3. Применение регулятивных и охранительных материаль­ных норм в ходе административного процесса осуществляет­ся, как правило, административными органами. Например, процесс назначения пенсий и пособий гражданам осуществ­ляется органами социальной защиты населения, процесс при­зыва граждан на военную службу — военными комиссариата­ми, процесс расследования несчастных случаев на производ­стве — специальными комиссиями, образуемыми админист­рацией предприятий, рассмотрение дел об административных правонарушениях — органами внутренних дел, государствен­ными инспекциями, административными комиссиями и т.д. Административные органы являются властвующими субъек­тами административного процесса. Они организуют разреше­ние административных дел посредством совершения властных юридически значимых действий и принятия властных право­применительных решений в пределах предоставленной им ад­министративно-правовыми нормами компетенции. Все ос­тальные участники административного процесса, в частности физические лица и организации, являются зависимыми от административных органов, однако отнюдь не бесправными субъектами. Они наделяются нормами административного права комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе административного процесса.

Вместе с тем в рамках административного процесса, а имен­но производства по делам об административных правонаруше­ниях, осуществляется рассмотрение судьями судов общей юрис­дикции и мировыми судьями подведомственных им дел об ад­министративных правонарушениях, возникающих как при при­влечении физических и юридических лиц к административной ответственности, так и при оспаривании постановлений по де­лам об административных правонарушениях, вынесенных адми­нистративными органами. Таким образом, разрешение указан­ных категорий индивидуальных административных дел судьями также является административным процессом.

4. Административный процесс может возбуждаться как по инициативе физических лиц и организаций, заинтересованных в разрешении определенных юридических дел, на основании их заявлений и жалоб, так и во многих случаях по инициативе са­мих административных органов в односторонне-властном по­рядке. Так например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такие произ­водства, как производство по делам об административных пра­вонарушениях, контрольно-надзорное производство, возбужда­ются на основании решений соответствующих компетентных административных органов. Судебный процесс в отличие от ад­министративного всегда возбуждается только на основании со­ответствующих заявлений, жалоб и других материалов, направ­ляемых в суд заинтересованными в разрешении дела лицами. Сам суд своим решением не возбуждает судопроизводство.

5. Применение правовых норм в административном процессе осуществляется путем совершения уполномоченными админист­ративными органами властно-организующих действий и приня­тия властных решений в отношении граждан и юридических лиц в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотрения дела, в рамках упрощенной процедуры. Действи­тельно, установленный законодательством порядок совершения юридически значимых действий в ходе административного про­цесса гораздо проще, чем порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензирова­нии и регистрации, о выдаче различного рода разрешений и со­гласований осуществляется компетентными административными органами и должностными лицами на основании представлен­ных заявителями документов без обязательного их присутствия и присутствия других заинтересованных лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других атрибутов судопро­изводства. Упрощенная процедура административного процесса, на наш взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее государственное управление и регули­рование различных сфер жизни общества, требующее соверше­ния оперативных действий и принятия оперативных решений.

6. Административный процесс — это деятельность, состоя­щая из нескольких последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из которых административным органом решаются соот­ветствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые юридические действия и принимаются необходимые правопри­менительные решения.

В целом в административном процессе можно выделить сле­дующие стадии.

1. Стадия возбуждения административного дела, на которой компетентным административным органом (его должностным лицом) принимается решение о начале разрешения подведомст­венного ему индивидуального административного дела. Индиви­дуальное административное дело может быть возбуждено как посредством издания (принятия) специального административ­но-правового акта, например определения о возбуждении дела об административном правонарушении, так и путем совершения соответствующего административно-правового действия, на­пример принятия заявления, жалобы, составления протокола об административном правонарушении и т.п.

2. Стадия установления фактических обстоятельств админи­стративного дела и подготовки его рассмотрения по существу. На этой стадии уполномоченные должностные лица администра­тивного органа, возбудившего дело, устанавливают фактические обстоятельства этого дела, проверяют представленные по делу документы, запрашивают дополнительные документы и другие доказательства по делу, совершают иные административно­правовые действия, направленные на подготовку дела к рас­смотрению.

3. Стадия рассмотрения административного дела по существу. На этой стадии компетентный административный орган (его должностное лицо) рассматривает все фактические обстоятель­ства дела в их совокупности, дает им юридическую оценку и принимает властное решение по данному делу, которое должно окончательно урегулировать возникший в рамках этого дела ин­дивидуальный юридический вопрос. Решение, принимаемое ад­министративным органом по результатам рассмотрения админи­стративного дела, не обязательно должно быть выражено в фор­ме индивидуального административно-правового акта (решения, постановления, распоряжения, приказа и т.п.). В зависимости от специфики разрешаемого административного дела и целей его разрешения решение по этому делу может быть выражено в форме административно-правового действия, например состав­ления протокола по результатам экзамена, заключения по ре­зультатам экспертизы, внесения записи в реестр при государст­венной регистрации юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом и других объектов. В какой бы форме ни было принято решение по административному делу, оно влечет для его участников определенные юридические последствия, кото­рые могут выражаться в предоставлении им субъективных юри­дических прав и в возложении на них юридических обязанно­стей, в привлечении их к административной ответственности, в установлении, удостоверении или подтверждении каких-либо фактов, имеющих для них юридическое значение.

4. Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения. На этой стадии физическое лицо или организации, в отношении которых вынесено решение, либо иной заинтересо­ванный субъект вправе обжаловать данное решение в выше­стоящий административный орган или вышестоящему должно­стному лицу административного органа. Эта стадия является необязательной (дополнительной) стадией административного процесса, поскольку обжалование вынесенного по администра­тивному делу решения — это право названных субъектов, и в случае, если они это право не реализуют, данная стадия в адми­нистративном процессе реально не возникает.

5. Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения. На этой стадии вынесенное по административному де­лу решение приводится в исполнение, то есть обеспечивается реализация властного предписания административного органа, рассмотревшего данное дело. Данная стадия также является не­обязательной (дополнительной) стадией административного процесса, поскольку некоторые решения, принимаемые по ад­министративным делам, например решения о предоставлении субъективных прав или правового статуса, не требуют обяза­тельного исполнения и реализуются физическими лицами и ор­ганизациями добровольно и самостоятельно.

Административный процесс в отличие от судебного — поня­тие собирательное, поскольку он состоит из огромного множе­ства мини административных процессов, так называемых адми­нистративных производств, возникающих в различных сферах функционирования административных органов и обусловленных спецификой рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных юридических дел.

Под административным производством в науке администра­тивного права понимают, как правило, вид (порядок) деятель­ности административных органов по разрешению в рамках со­ответствующей юридической процедуры определенной катего­рии однородных по предмету административных дел. При этом ученые-административисты не пришли к единому мнению о кри­териях и количестве видов административных производств, суще­ствующих в структуре административного процесса. В админист­ративно-правовой науке выделяют такие административные про­изводства, как регистрационное, лицензионно-разрешительное, производство по разрешению обращений и заявлений физиче­ских и юридических лиц, производство по делам о поощрениях, производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство.

С нашей точки зрения, административное производство — это основной структурный элемент административного процес­са, который может быть определен как урегулированный адми­нистративно-процессуальными нормами вид деятельности ад­министративных органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия ка­тегории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической процедуры. Представляется, что кри­териями выделения отдельных видов административных произ­водств в рамках административного процесса или его видов яв­ляются следующие элементы.

1. Предмет индивидуального административного дела, то есть специфический вопрос, возникающий, в отношении физическо­го или юридического лица и подлежащий разрешению админи­стративным органом в процессе осуществления им в пределах своей компетенции внешней административно-публичной дея­тельности. Так, в частности, в качестве предметов индивидуаль­ных административных дел, с нашей точки зрения, можно рас­сматривать такие вопросы, как вопрос о предоставлении физи­ческому или юридическому лицу какого-либо субъективного юридического права, вопрос об официальном подтверждении (удостоверении) субъективного юридического права физическо­го или юридического лица лицензии, вопрос о возложении на физическое или юридическое лицо какой-либо субъективной юридической обязанности, вопрос о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности. Перечень таких предметов, являющихся одним из критериев выделения административных производств, по нашему мнению, должен быть исчерпывающим.

2. Метод административно-правового воздействия, используе­мый для разрешения определенного специфического вопроса, составляющего предмет индивидуального административного дела. В частности, решение такого вопроса, как предоставление физическому или юридическому лицу определенного субъектив­ного юридического права, может осуществляться путем исполь­зования административными органами различных администра­тивных методов. Например, вопрос о предоставлении лицу пра­ва на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности решается компетентным административным орга­ном посредством выдачи этому лицу специального разрешения (лицензии), вопрос о предоставлении лицу права на управление транспортным средством решается компетентным администра­тивным органом посредством приема у этого лица специального квалификационного экзамена и т.п.

3. Специальная, установленная административно-процессуальными нормами юридическая процедура разрешения специфическими административными методами определенных вопросов, состав­ляющих предмет индивидуального административного дела. В частности, специальные юридические процедуры предусмот­рены для разрешения индивидуальных административных дел посредством лицензирования, государственной регистрации, проведения экзаменов и т.п.

Указанные критерии позволяют выделить в структуре адми­нистративного процесса совершенно определенное количество административных производств. В последующих параграфах на­стоящей главы нами будут рассмотрены эти виды администра­тивных производств применительно к видам административного процесса.

В зависимости от содержательных и целевых характеристик внешней административно-публичной деятельности по разреше­нию индивидуальных административных дел представляется воз­можным условно выделить два административного процесса: ад­министративно-регулятивный и административно-охранительный.

Административно-регулятивный процесс — это урегулирован­ная административно-процессуальными нормами внешняя пра­воприменительная административно-публичная деятельность административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с обес­печением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обязанностей, основанных на нормах административного и других отраслей права.

Административно-охранительный процесс — это урегулирован­ная административно-процессуальными нормами внешняя пра­воприменительная административно-публичная деятельность ад­министративных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с обеспечени­ем государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных физических лиц и организаций, с охраной и защитой их субъективных прав и законных интересов, с выявлением и пресечением административных и иных публичных правонару­шений и с привлечением лиц, их совершивших, к администра­тивной и иным видам публично-правовой ответственности.

Каждый их названных двух видов административного про­цесса имеет собственную структуру, в которую входят соответст­вующие административные производства. Рассмотрим подроб­нее структуру административно-регулятивного и администра­тивно-охранительного процессов.

15.2.